山东省人民政府关于印发《山东省遗体捐献条例》等法规的通知

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[案情]

2012年5月27日，陈某驾驶无牌摩托车将原告王某撞伤。王某受伤后入医院住院治疗，花费医疗费5万余元。该事故经交警部门认定，陈某承担本起事故的全部责任，王某不负本起事故的责任。2012年7月24日，经交警部门调解，陈某一次性赔偿王某因本次事故的损失共计人民币7万元。同日，陈某付给王某2万元赔偿款后，向王某出具了金额为5万元的欠条，并在欠条中约定该赔偿款于2012年10月30日前付清，逾期未付，则承担因此所生成的诉讼费及按月利率1%计算逾期利息。约定付款期限到达后，陈某未付该赔偿款。王某遂诉至法院，请求判决陈某依协议支付其赔款及其逾期利息。


[分歧]

案件审理中，对于本案的案由及法律适用存在三种不同意见：

第一种意见认为，案由应当确定为机动车交通事故责任纠纷,但对调解协议予以认可。法律应适用民法通则、侵权责任法、道路交通安全法及《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》的相关规定。

第二种意见认为，案由应当确定为机动车交通事故责任纠纷，对协议不予认可，依法对起诉的所有诉求进行审理，按当事人实际损失判处。交通事故损害赔偿纠纷的当事人可以请求公安机关交通管理部门调解，也可以直接向人民法院提起民事诉讼；公安机关交通管理部门的调解不具有法律约束力，调解书亦没有法定的执行力。

第三种意见认为，案由应当确定为合同纠纷。法律应适用合同法的相关规定。原告是基于被告不履行交通事故后双方自行达成的赔偿协议，而提起的诉讼，已将侵权之债转化为合同之债。故只要协议内容是双方的真实意思表示，不存在法律规定的无效、可变更、可撤销等情形，且没有任何一方行使撤销请求权的，应认定该调解协议有效，以合同类纠纷审理、裁判。


[评析]

笔者认为，之所以出现上述三种不同观点，核心在于对道路交通事故赔偿协议的性质认识不同，那么应如何认识呢？

我国当前的法律法规和司法解释虽然对于当事人在公安机关的主持下达成的调解协议及自行达成的和解协议的效力问题没有明确规定，但民法通则第五条规定和合同法第四条规定，每一个公民都有自由订立合同的权利，只要在订立合同时双方当事人具有民事行为能力，意思自治，且订立的合同不违反法律的强制性规定，合同即合法有效。机动车交通事故发生后，即产生一种侵权之债，就造成的人身、财产损害，被侵害人有获得赔偿的权利，而侵害人则负有支付赔偿款的义务。但这种赔偿责任是不确定的，当事人往往在过错大小、责任归属和赔偿金额等方面存在争议。从法律性质上看，当事人形成的这种赔偿法律关系属民事法律关系范畴，当事人可以平等、自愿协商，处置自己的权利义务，以达到解决纠纷的目的。从此意义上讲，交通事故当事人在公安机关主持下或自行达成之协议，可视为双方处置自己权利义务，以解决赔偿争端的契约，一经签订即具有民事合同性质，因事故产生的侵权之债，即转化为合同之债。

对道路交通事故赔偿协议的性质有了综合性的认识后，在案由和法律适用的选择上，笔者认为，应充分尊重当事人的选择权。理由如下：

1.赋予当事人选择权更有利于保障当事人的胜诉权　最高人民法院《民事案件案由规定》中规定，民事案件案由应当依据当事人主张的民事法律关系的性质来确定，在请求权竞合的情形下，人民法院应当按照当事人自主选择行使的请求权，根据当事人诉争的法律关系的性质，确定相应的案由。交通安全法第七十四条第二款规定：“当事人未达成协议或者调解书生效后不履行的，当事人可以向人民法院提起民事诉讼。”这里赋予当事人的诉权并不是赋予一方当事人推翻所有调解内容的权利，而是赋予一方当事人为实现协议权利而寻求司法保护的权利。因此，对道路交通事故调解书不履行时，当事人起诉时选择的是侵权之诉，法院亦按道路交通事故损害赔偿纠纷立案受理，并全面地按侵权法律计算受害人应得的赔偿；而当事人按合同之诉起诉时，法院也可按合同纠纷处理。根据民法通则中有关诉讼时效之规定，如果交通事故损害赔偿调解书不是定性为合同，那么当交通肇事者不依照调解书进行赔偿时，受害人向法院起诉只能是依据人身损害赔偿来要求赔偿，受害者的诉讼时效只有一年。假若交通事故损害赔偿调解书约定肇事者赔偿的数额是分期付款，且付款期限超过一年，但肇事者并没有依照约定进行赔偿，若受害者依据人身损害赔偿来向法院起诉要求赔偿的话，其将丧失胜诉权。所以将交通事故损害赔偿调解书定性为合同的话，有利于保护受害者的合法权益。

2.当事人意思自治原则是当事人进行民事活动的一项基本原则只要当事人订立调解协议时不违反法律的强制性规定，人民法院均应确认其效力。同时，诚实信用原则是市场经济活动的一项基本道德准则，是现代法治社会的一项基本法律规则，也是一种具有道德内涵的法律规范，纵容当事人的违约行为，不利于社会诚信体系的构建，不仅严重影响经济的健康发展,也是对我国固有的社会风尚、社会道德的挑战。如果允许当事人反悔，对协议效力不认定，则会形成发生纠纷后，双方当事人之间没必要协商，因为协商达成的协议对双方没有约束力，那么只有到法院起诉等待裁判。这样，就会使社会产生信用危机，引起纠纷双方的诉累，最终不利于受害人得到及时的治疗，也不利于对受害者权益的保护。

需要说明的是，如果赔偿协议有无效情形，双方签订赔偿协议时存在重大误解、显失公平或者有欺诈、胁迫行为，协议受损害方可以要求宣告协议无效或者变更、撤销协议。协议被宣告无效、撤销或解除后，法律约束力消失，受害方可以提起侵权诉讼。另一种情形是，赔偿协议对侵权赔偿造成的损失约定不全，对没有约定的部分，受害方可以提起侵权诉讼。如后续治疗费在签订赔偿协议时没有产生，对后续治疗费可以提起侵权之诉。但是，这种情形下应当以双方签订赔偿协议时不知道将会产生后续治疗费为限。


（作者单位：河南省淅川县人民法院）
广东省东莞市人民政府


关于印发《东莞市自然灾害救济办法》的通知



东府〔2008〕58号



各镇人民政府（街道办事处），市府直属各单位：

现将《东莞市自然灾害救济办法》印发给你们，请认真贯彻执行。



东莞市人民政府

二○○八年五月十四日



东莞市自然灾害救济办法



第一条 为了保障本市遭受自然灾害居民的基本生产、生活，规范灾民救济工作，根据《广东省社会救济条例》和《广东省自然灾害救济工作规定》等法规、规章的规定，结合本市实际，制定本办法。

第二条 本办法所称自然灾害救济是指市、镇人民政府（街道办事处）对具有本市常住户口、在本市行政区域内遭受自然灾害，无法维持基本生产、生活的人员给予的救助。

第三条 遭受自然灾害的镇（街道），镇人民政府（街道办事处）可以在本行政区域内组织开展救灾捐赠工作。

第四条 自然灾害按照省、市规定的有关标准，共划分为：特大、大、中等和小四个等级。救灾工作按分级管理的原则，由市、镇人民政府（街道办事处），按《东莞市自然灾害应急预案》的规定组织实施。

第五条 各镇人民政府（街道办事处）负责本行政区域的自然灾害救济工作，其职责是：

（一）及时准确调查、统计、核定和上报自然灾害情况；

（二）确定自然灾害救济对象；

（三）制定和实施自然灾害救济方案；

（四）管理发放自然灾害救济款物，接收和分配自然灾害救济捐赠款物；

（五）检查自然灾害救济款物的管理使用情况；

（六）向市民政、农业部门报告灾民生产、生活救济情况；

（七）做好自然灾害救济应急预案，结合实际建立救灾物资储备制度，设立救灾物资储备仓库，储备必备物资。

第六条 有关部门应积极配合，协助民政、农业部门做好自然灾害救济工作：

（一）财政部门负责落实本级自然灾害救济款预算；

（二）发展和改革部门负责按计划落实粮食储备和调拨，确保灾区的粮油供应；

（三）国土部门负责做好灾民建房用地的审批工作；

（四）规划部门负责灾区的建房总体规划及选址；

（五）建设部门负责做好灾民建房的设计和建设的指导工作；

（六）卫生部门负责指导和做好灾区、灾民的疾病防治工作。

第七条 民政、农业部门应当按照有关规定及时如实统计、核定、报告灾情。

灾害发展变化情况每日一报，紧急和重要情况必须迅速上报。镇人民政府（街道办事处）在自然灾害形成20小时内将初步灾情上报市民政、农业部门，市民政、农业部门应即时将灾情报告市人民政府和省民政厅、农业厅。不准虚报、夸大灾情，也不得瞒报和迟报。

镇人民政府（街道办事处）在全面核定灾情的基础上，对因灾死亡、失踪人员情况，房屋倒塌、损坏情况，灾民生产、生活困难情况等逐户核实，登记造册，为实施灾后救济提供依据。

第八条 遭受特大自然灾害的镇（街道），可以由镇人民政府（街道办事处）向市人民政府申请自然灾害救济款补助，经核准后，由市民政、农业和财政部门根据受灾和灾民生产、生活困难情况，拨给自然灾害救济款或者物资。

第九条 自然灾害救济经费和物资来源：

（一）上级下拨的特大自然灾害救济款；

（二）市、镇人民政府（街道办事处）财政预算安排的自然灾害救济款；

（三）社会捐赠或募集用于自然灾害救济的款物。

第十条 自然灾害救济款和物资的使用范围：

（一）解决灾民无力克服的衣、食、住、医等生活困难；

（二）紧急抢救、转移灾民；

（三）灾民倒塌、损坏房屋的修建和重建；

（四）采购、加工及储运救灾物资；

（五）帮助灾农购买种子、种苗、肥料、农药等基本生产资料。

第十一条 遭受自然灾害，有下列情况之一的人员可以作为自然灾害救济对象：

（一）需要紧急转移的；

（二）缺衣被缺粮食，没有自救能力的；

（三）住房倒塌或者严重损坏，无家可归，无力自行解决的；

（四）因灾死亡者遗属生活困难的，伤病者无力医治的；

（五）农作物受灾较严重、复产资金短缺的。

第十二条 自然灾害救济以保障灾民基本生活需要为原则，具体标准如下：

（一）因灾需要紧急转移或造成生活困难的灾民，视灾情大小，按月（参照当年本市低保标准）安排临时生活困难救济款。

（二）口粮救济：每人每天500克大米。

（三）衣被救济：保证灾民有衣穿，重点救济御寒衣被。

（四）伤病救济：根据伤病和家庭困难程度给予适当医疗费救济。

（五）住房救济

1．住房倒塌无家可归的，按照每人18平方米，每户最高不超过80平方米面积。

建房资金参照目前我市最低生活保障金的市、镇（街道）分担比例分担，并根据客观情况的变化，适时进行调整，报市政府批准后执行。

2．住房部分倒塌、损坏的，由市、镇（街道）、村（社区）根据实际需要给予一定的救济款。

3．符合五保条件的灾民，安排入住敬老院集中供养，原则上不再救济单独建房。

第十三条 自然灾害生产救济以帮助困难灾农购买复产所需的种子（苗）、肥料、农药等生产资料为原则，具体标准由市农业、财政等有关部门根据每年实际情况确定，报市政府批准后执行。

第十四条 自然灾害生活救济的申请发放程序：

（一）以家庭为单位，由户主（救济对象是孤儿的，由其监护人代理）向户口所在地的村（居）民委员会提出申请，如实填写救济申请表，提供户口簿、身份证、家庭收入证明等有关证件。

（二）村（居）民委员会将相关材料报镇（街道）社会事务办，由其对申请人的相关情况进行调查核实，对符合救济条件的，镇（街道）社会事务办应当自收到申请之日起十五日内加具审查意见，送市民政部门审批；对不符合条件的，应当自收到申请之日起十五日内予以退回，并书面说明理由。

（三）市民政部门自收到镇（街道）社会事务办上报的申请材料之日起十五日内予以审批。符合条件的，市民政部门向申请人发给救济通知，申请人凭通知到镇（街）社会事务办领取救济款物。

需要紧急转移、安置、救济的灾民，不受上述程序限制，直接由镇人民政府（街道办事处）决定救济方案并组织有关部门从速办理。

第十五条 自然灾害生产救济的申请发放程序：

（一）受灾农民以家庭为单位，向户口所在地村（居）民委员会提出申请，如实填写申请表，并提供相关证明材料。村（居）民委员会对此进行调查核实，签署意见后上报镇（街道）农业办。

（二）镇（街道）农业办会同本级财政部门对上报的材料进行调查核实，按照受灾的轻重程度和相关标准，核定补助的金额，在十五日内确定予以救济的农户名单，并将名单、受灾面积、补助金额等在灾农户口所在地村、社区公示，公示期为7天。期满没有异议或者异议不成立的，报镇人民政府（街道办事处）审批，并分别上报市农业部门和财政部门。

（三）镇（街道）农业办根据审批结果填写救济款发放登记表，经灾农确认并签名后，向其发出《领款通知书》。灾农凭《领款通知书》和本人身份证或户口簿，到镇（街道）财政部门领取救济款（存折）。

第十六条 财政预算的自然灾害救济款，当年有结余可结转下年度使用，但不能抵减下年度的自然灾害救济款预算；结余的自然灾害救济款经本级人民政府同意后可用于帮助兴建、扩建或者维修农田水利设施和帮助困难灾民修建、改造住房等，提高防灾抗灾能力。

第十七条 发放使用自然灾害救济款必须严格遵守专款专用、重点使用的原则，发放使用的重点是重灾区和重灾民，保障无自救能力的灾民的基本生产、生活。不得平均分配、不得截留、贪污、克扣和挪用。

第十八条 自然灾害救济款由民政、农业部门根据灾民损失情况做好拨款方案，经同级财政部门审核，报主管领导批准后联合下拨。自然灾害救济款从发文、下拨至银行结算资金的时间不得超过15天。

第十九条 各镇人民政府（街道办事处）必须健全自然灾害救济款物管理制度，建立专账，完善申请、审批、领取和检查等手续，确保自然灾害救济款物落实到户。

第二十条 民政、农业部门应当定期对自然灾害款物的管理使用和灾民生产、生活救济情况进行监督检查，并且接受财政部门的检查和审计部门的审计。有关法律责任按《广东省社会救济条例》规定执行。

第二十一条 本办法自2008年6月 1日起施行，有效期至2013年5月31日。