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律师职业与社会条件关系论析/谢佑平

作者:法律资料网 时间:2024-07-06 17:14:10  浏览:9147   来源:法律资料网
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律师职业与社会条件关系论析

作者:谢佑平 来源:重庆,现代法学 发表时间:199901

现代社会里,律师在协助社会主体认识法律权利、正确行使法律权利和救治被侵害的法律权利,促进社会法律秩序的建构中,都发挥着十分重要的作用。然而,当我们用法哲学的眼光来审视与律师职业相关的若干社会条件时,我们不难发现,无论过去或现在,社会条件不同,律师职业的外在样式和内在机制表现便存在差异。因此,研究律师职业与不同社会条件的关系,揭示其内在规律,对于加强对我国社会结构类型的改造,促进我国律师职业的改革和完善,使其更好地为我国社会服务,具有重要意义。为此,笔者试从与律师职业密切相关的若干概念范畴出发,对此进行探讨。
一、律师职业与经济体制的关系

社会经济体制可以分为计划型和市场型。计划型经济本质上是一种产品经济。在产品经济体制下,政治和经济融为一体,经济成为政治的附庸,生产者没有独立的经营权,生产者之间实际上不发生横向主体关系,有的只是与上级和政府的纵向隶属关系;生产者之间的经济联系不是由法律调整,而是由政府决定。政府则主要依据行政权力关系、行政命令、等级职位安排、红头文件来配置资源、协调关系,法律在行政管理中的作用微乎其微。

在计划型经济的社会,律师几乎没有作用。计划性经济政策使法律在社会生活中的作用甚小,投入与产出、生产与消费等问题都由行政命令予以调整,“企业基本上没有经营决策权和利益分配权,……仅仅是生产者而不是经营者”,(注:徐国栋:《民法基本原则解释》,北京,中国政法大学出版社1992年版,第102页。
)没有真正意义上交换和流通,没有冲突和纠纷,一切问题都是预先安排的,企业或生产者只有服从的义务。在这种背景下,以维护合法权利和争取合法权利为角色特征的律师职业显然是多余的了。虽然计划型经济中也有法律,但本质上是计划政策的翻版。律师是为具有独立法律人格的社会主体提供法律服务,帮助其了解法律权利、行使法律权利和救治法律权利的社会角色,律师开展服务需具备的前提条件之一,是社会主体具有法律服务的需求。在计划型社会中,社会主体几乎没有法律服务的需求,因为,行政命令将它扼杀了。

与计划型经济社会相对立的,是市场型经济社会。市场、商品经济进一步发展的客观要求和必然结果,商品经济是市场经济存在和发展的前提与基础。市场经济本质上就是商品经济,它以商品经济的存在为前提,是在商品经济发展的基础上演化而来的。市场经济就是现代化的商品经济或社会化商品经济。随着商品生产的发展,要求市场相应发展,不仅消费品相应发展,而且要求各种生产要素都能从市场选购,于是产生了要素市场,逐步形成完整的市场体系,从而社会再生产的全过程,即生产、分配、交换、消费都与市场密切联系,市场机制成为资源配置的基础性调节机制,调节着社会经济的运行,这时的商品经济就发展成为市场经济。

市场型或商品型经济社会孕育和促进了律师职业的产生和发展。律师职业最早产生于古罗马以及资本主义社会律师职业的发达等现象,都深刻地反映了市场型或商品经济与律师职业的内在联系:

首先,市场经济是与社会分工相联系,为交换而进行生产的经济活动。商品交换是在由于分工而互相分离和独立化、同时又更加互相依赖的生产者之间进行的,为了使商品交换有秩序有成效地进行,从而满足商品生产者彼此需要,必须有共同遵守的既定法律规则,因此商品经济孕育了发达的法权体系,这为律师职业的产生奠定了基础。可以说,商品经济越是发达,人们越是相互依赖,商品交换的规模越大,频率越高,法律规则的数量就越多,覆盖面就越广,越需要律师提供法律帮助。如果商品生产和交换萎缩,权利和义务趋于简单,法律规则的数量就相应减少,律师服务就没有了市场。

其次,商品经济所需要的主体的独立性和自由性,也是律师法律服务市场机制有效运用的必备条件。律师法律服务一般是建立在与当事人自愿、平等、有偿的协议之上,这种协议的达成,只有在商品经济下才能真正实现。商品关系产生的决定性因素,在于生产者生产资料和劳动产品的独立所有人,必须实现等量的劳动交换,才能收回生产过程中所作的耗费并赢得利润,使简单再生产和扩大再生产得以进行。为了做到这一点,参加交换的双方必须承认对方是商品的所有人,与自己处在平等的地位上。“互相对立的仅仅是权利平等的商品所有者,占有别人商品的手段只能是让渡自己的商品”(注:马克思:《资本论》第1卷,人民出版社1975年版,第640页。
)“参加交换的个人已经默认彼此是平等的个人,是他们用来交换的财物的所有者”。(注:马克思:《资本论》第1卷,人民出版社1975年版,第103页。)商品交换的这一特性,使马克思把商品称作“天生的平等派”。(注:《马克思恩格斯全集》第46卷,第196页。
)这一特性的法律要求就是:交换双方在法律上必须具有自己的人格,能够以自己的名义让渡产品和购买商品,转让权利和获得权利。在古希腊、古罗马商品经济的土壤上,成长了最初的平等观念。罗马法成为比较完备的私法,与发达的商品的经济孕育的平等观念密切相关,正如恩格斯所说:“……这样,至少对自由民来说,产生了私人的平等。在这种平等的基础上罗马法发展起来了,它是我们所知道的以私有制为经济的法律的最完备形式”(注:《马克思恩格斯选集》第3卷,第143页。)资本主义商品经济的性质,必然要求废除等级制度和封建特权。法国资产阶级取得政权后,便在人权和公民权利宣言中提出了公民在法律面前人人平等的原则。法国民法典第8
条将这一原则具体化,规定:“一切法国人均享有民事权利”。并于第7
条规定:“民事权利的行使,不以宪法与选举法所取得的政治权利为条件”。其他资本主义国家的民法也先后作出了类似的规定。法律上的平等规定推动了资本主义商品经济的发展。

再次,市场经济是一种互利型经济,利益的交叉和冲突是现实的和潜在的,冲突的解决需要律师。商品交换本质上是以商品的价值为标准的等价交换,而商品的价值是由包含在商品中的社会必要劳动时间决定的。不管商品生产者的主客观条件有何不同,也不管商品所有者的社会地位如何,他们的产品都必须放到社会必要劳动时间的天平下来计量。商品交换又是一种互利行为。在交换过程中,每个商品所有者都是一方面实现自己商品的价值,另一方面又获得他人商品的使用价值;占有别人商品的手段只能是让渡自己的商品。因此,由价值规律和平等交换原则所决定的商品交换主体之间的法律关系,必然是权利义务对等的关系。但是,由于种种原因,商品交换过程中不可避免地会发生纠纷,侵权事件常有出现。纠纷的存在,势必阻碍商品经济的发展。因此,解决纠纷、抑制侵权的法律规则和程序应运而生。
二、律师职业与政治环境的关系

集权型社会的典型代表,是封建社会。在世界历史上,中国是最早形成封建制的国家。一般认为,在春秋战国时期,封建制就已基本确立,经历了长达两千多年的封建社会历史。欧洲以西罗马帝国的灭亡(公元476年)标志着封建制的开端,封建制在欧洲存在了一千三百多年。

集权型社会不适宜于律师职业生存。从历史上看,在中西方长达上千年的封建社会中,几乎没有律师职业;古罗马时期孕育、生成的律师职业,到了封建社会便消亡了。政治的封闭性和独裁性,与律师职业天生的社会性、民主性、商业性等特征格格不入,水火难容。一切都由君主或皇帝说了算的社会,是决不可能允许以“唱反调”为使命的律师职业存在的。从律师的本质含义看,律师是保护个体权利和自由为宗旨的,国家设立律师及其制度,就是要通过它,听取利益各方的不同观点和主张,使纠纷公正合理地得以解决。律师以“代理人”、“辩护人”的身份在诉讼中出现,通过法庭辩论为当事人服务,这种“辩论”,本身包含“民主”的意思辩论。集权型社会与民主背道而驰。因此,在这种类型的社会中,缺少律师职业生存的气候。

民主型社会与集权型社会相对立。民主,指一定国家制度(包括政治制度)、社会成员的权利自由,以及国家公职人员的民主作风和社会普遍的民主意识;指一定社会的政治民主、经济民主、文化民主、管理民主、决策民主、监督民主等内容。

民主型社会适合于律师职业的成长。律师及律师职业最早萌芽和产生于具有朴素民主政治形式的古罗马社会,民主的社会土壤为律师职业的生成提供了良好的社会条件。律师制度是一项民主制度,是司法专横的对立物。虽然在不同社会民主政体下有不同的阶级属性和本质内容,但它体现了人类社会民主制度的发展进程,是检验社会生活民主程度的晴雨表。古罗马实行民主共和政体,注重保护公民的民主权利,因而允许律师职业的产生和存在。罗马帝国崩溃后,欧洲进入了黑暗的封建集权型社会,专制独裁取代了民主政治,于是,作为民主制度的律师制度不能生存,逐渐消失了。发达的律师制度,产生于近代,它是17、18世纪资产阶级民主革命过程中,经过同封建等级制度、宗教特权和司法专横的斗争,逐步形成的一种民主制度。它是资产阶级民主革命的产物,并伴随着资产阶级革命的胜利进程而广泛发展起来的。在现代资本主义国家,政治民主的程度具有普遍性,因而其律师制度也都较为发达。当然,资本主义国家政治民主的水准并非完全一致,政权结构、政治模式和政治传统的差异仍然存在,因而各国对律师制度的重视程度也不尽相同。一般说来,在政治生活中,英美国家较大陆法系国家更为民主;与此相适应,英美法系国家的律师制度较大陆法系国家更为先进、发达。
三、律师职业与法律文化的关系
1.义务本位、权利本位与律师职业

义务型社会的特征主要表现为:义务是法律的重心;在法律的实效上,义务比权利更加重要,权利要以义务保障;法律上的义务规定以明确的语义指明人们必须行为的事项和不得行为的事项,为人们提供比法律的权利规定更多的内容。义务型社会大都以自然经济为基础,产品不需要交换,实行自给自足的封闭经济结构。这种经济的全部或绝大部分是在以人的依赖关系所组成的单位内独立进行的,其结果只能使人们从自然界里简单地再生产出自己,也再生产了出人的依赖关系。在这种社会氛围中,个人缺乏应有的独立性,人的依赖关系成为其物质生产的社会关系的共同特征。与自然经济相联系的法权体系所注重的是社会等级和人身依附,法律调整的基本特点是以确认依附关系所注重的为基本价值目标。正是在这一法律调整的基础上,架构了义务型社会的法律文化体系。

在人类社会发展史上,封建社会属于典型的义务型社会。在封建制度下,农民或农奴与奴隶不同,有自己的小私有经济。封建主为了要实现对农民或农奴的剥削,除了依靠其土地所有权外,还必须借助于经济以外的强制手段,使农民或农奴在人身上依附于封建主。农民或农奴对封建主的人身依附关系,是维护和加强封建剥削必不可少的条件,也是封建制法在维护封建土地所有制的同时,确认和保护农民或农奴对封建主的人身依附关系。在西欧,从11世纪到15世纪盛行庄园制度。以法兰西王国为例,封建领主将一部分土地交给农奴使用,农奴取得份地后,即被固定在土地上。法律规定,农奴不准自由离开土地,封建领主有权将农奴同其份地一起出卖、抵押或转让。在中国,为了把农民牢固地束缚在土地上,维护封建地主和封建国家对农民的剥削和统治,法律严禁农民脱漏户口,“脱户口者”,“家长徒三年。”同时,封建制法公开维护封建等级特权制度。等级特权制度是封建社会政治制度的重要组成部分。整个社会按照人们财产的多少、权力的大小划分为不同等级。各个等级之阐界限森严,封建主按不同等级享有不同的特权,而广大劳动人民则处于社会最底层。封建主阶级通过等级特权制度,组织本阶级的力量,建立和维护统治秩序。封建社会以残酷手段维护封建主的统治。除刑种繁多、刑罚残酷外,“封建制度的残酷性、专横性还表现在实行‘族诛’(即一人犯罪而诛其亲族)、有罪推定、秘密审讯和刑讯逼供等制度上”。(注:孙国华主编:《法学基础理论》,法律出版社1982年版,第96页。)

义务型社会不适合于律师职业生存。律师及律师职业是一种维护法律权利的社会角色,其基本功能在于通过对社会主体法律权利的维护,促进社会法律秩序的稳定。义务型社会也有权利概念。但它更多地为统治者所享有,本质上是一种特权。特权的行使和特权的实现,大都以特权享有者掌握的国家暴力为后盾,无需律师及律师职业的帮助。广大的社会民众,在义务型社会中,更多地是承担义务。义务的履行,往往与法律制裁相联。“一个法律义务的存在不过是法律规范的效力而已,这一规范使制裁有赖于违反法律义务的行为,法律义务不是离开法律规范的事物。法律义务不过是法律规范对某行为在规范中赋予制裁的那个人的关系而已。法律义务的内容是与作为一个不行为、成为制裁条件的那种行为相对立的(相反的)”行为。法律义务是不为不法行为的义务。它是国民‘服从’法律规范的义务”。(注:[奥]凯尔森:《法与国家的一般理论》,沈宗灵译,中国大百科全书出版社1996年版,第66页。)封建社会的严刑峻法,使社会民众对义务的履行表现出“自觉性”,也无需律师介入。因此,可以说,封建社会的历史,是律师职业悲惨命运的历史,义务型社会,使律师没有用武之地。

权利型社会的产生,导源于权利概念的产生及对权利价值的认可。自由与秩序是人类社会生活中两种基本的价值。为了实现自由与秩序,法律便成为一种不可替代的手段。一个合符理想或至少是值得尊重的法律制度,应当使人们平等地享有各种基本权利并平等地受到义务约束;应当公正地捍卫一切正当利益,既不允许以强凌弱,也不允许以众暴寡;应当充分地尊重个人的自由选择,以促成一个与人类尊严相适应的自由社会。权利就是对人们自由安排和实施一定行为的法律保障。人类的法律制度史证明,仅仅想建立一个有秩序的社会,在逻辑上是相当简单的事情,只要把大量的义务约束加到人民的头上并使之发生实际效力,秩序就会出现。然而,要想建立一个自由社会,只靠施加义务约束就难以做到,任何社会都需要秩序,但是,自由社会所需要的是在保障自由的前提下,能够最大地促进每一个人全面的自由发展的秩序。对自由的执着追求使人们确立了这样一种信念:在失去自由的秩序下奴隶般的生活是可悲的和无法容忍的。正是这种信念使人们宁愿牺牲生命和荣誉,也不愿意服从等级制度、专制统治和恐怖专政下的秩序。也正是这种信念使人们在建立现实的秩序时,把法律权利放在首要位置。“没有一个人反对自由,如果有的话,最多也只是反对别人的自由。可见各种自由向来就是存在的,不过有时表现为特权,有时表现为普通权利而已。”(注:《马克思恩格斯全集》第1卷,第63
页。)“对人来说只有体现自由的东西才是好的”。(注:《马克思恩格斯全集》第1卷,第67
页。)因此,权利的价值表明,权利所昭示的法律理想是这样一种社会,生活于其中的任何人,不管其社会地位如何,都享有与别人同样神圣不可侵犯的自由权利,都有义务对之给予无条件的尊重。

权利型社会为律师职业的产生和生存提供了良好的社会氛围和土壤。作为维护社会主体法律权利的使者,律师只有在权利型社会中才能有所作为。在权利本位社会,任何权利主体的正当利益,无论是个人利益、团体利益还是公共利益,都必须受到社会的尊重和法律的保护。任何主体以非法形式侵害了其他主体的正当利益,都必须承担相应的法律责任,即使这种侵害来自于国家机关,也不例外。因此,了解法律权利的内容、正确行使法律权利以及防止和救治法律权利的侵害,是每一个法律主体社会生活中必不可少的重要内容。而这内容的实现,往往需要借助律师帮助。权利型社会与律师职业相伴相存,律师职业发达的历史,也是权利型社会趋于成熟的历史。现代社会较古罗马奴隶时期的法权观念有了长足进展,与此相适应,现代西方国家律师制度也日渐走向完善。随着社会主体法律权利的内容的日益丰富,律师法律服务的业务范围也更加广泛,从萌芽之初的简单的刑事辩护和民事代理,律师的业务范围已经拓展到人们社会生活的各个领域,出现多层次、多渠道、多形式保护社会主体法律权利的律师服务态势。
2.人治、法治与律师职业
人治和法治是两种相互对立的治国方略。
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美国法官培训对我国法官教育之借鉴
李 颖

  2000年4月中旬,江苏省法官协会11位高级法官应美国司法学院的邀请,在美国司法学院接受了为期一周的正规培训。在整个培训过程中,我们与美国及其他国家的法官朝夕相处,对美国法官的续职培训有了一些较为深入的体验。我认为,这对于我国目前正在进行的法官教育培训改革有一定的启示和借鉴作用。就此,我谈谈自己的感受和体会,未尽之处还请大家指正。
一、美国法官培训的教育方式和教学方法
  美国司法学院负责接待我们的国际部主任佩姬小姐说,世界各国及美国各州法官在一起学习、生活可以相互交流,彼此增进了解,取他人之长,补已之短。美国国家司法学院也正是因为与国际交流甚少,才能更多汲取各国法学教育之精华,不断改进教学方法。
  (一)教育方式。美国各州设有法官协会负责培训各州法官,而全国性的法官正规教育培训唯有国家司法学院承担。设在美国内华达州利诺城的美国国家司法学院职能单一,即以培训美国法官为其主要职能,同时还培训来自世界各地的法官。美国的法官参加续职培训采取自愿报名方式。每年初,学院向全国各法院发行一本关于该年度学院培训计划,其中包含全年培训班各其课程设置,任课教员背景,培训的名额、时间、经费等等。学院还通过互联网公布培训消息。全美各地法院法官根据个人需要,通过互联网报名,各培训班报名限定报名截止日期。培训班均为一至两周短训班。每期学员人数在60人左右。培训费及食宿费用虽高,但也由法官个人自理。学院为法官及法官教员提供设施良好的食宿条件。
  美国国家司法学院除有自己的专职教员外,主要师资来自全美各级联邦或州法院的著名法官或资深法官。由于美国实行联邦制,除联邦宪法外,各州均有自己的法律体系,法官对案件的裁判有较大的自由裁量权。来学院授课的法官尽可渲染本州的司法特色和自己对司法原则的理解,不必强求统一的规范。由于美国法学院奉行苏格拉底式的辩论法及哈佛大学法学院的个案分析教学法(后文详述),所以整个教学过程也是教与学之间呈现出互动的态势,教学气氛相当热烈。司法学院还与各州律师协会联系,聘请一些在州或全国有较大影响的律师来授课。学院拥有自己的法学教授,包括一些名望很高的退休法官或是法律逻辑学、教育心理学、电脑等专门学科的教员。
  (二)教学方法。国家司法学院的师资构成以资深法官、优秀律师、法学教授为主体。尽管他们来自不同的领域,不同的知识背景,但我发现他们的教学方法有其相同之处,即用不断提问方式启发学生的思路,同时鼓励学生向教师提问。他们的教学方法总体可以归纳为以下几种:
  1?互动式教学方法
  教师在课堂上向学生提出问题,并在课堂规定一段时间内向教师提问。从学生的角度来看,这种教学方式确有诸多可取之处:一是充分调动了学生的课堂积极性,变被动听课为主动学习。从学生主观上说,提问将引起听课者的兴趣,老师的解释有可能帮助他纠正错误观点或帮助其他听课者提高认识,或者会将问题引向深处,从而引发别人更多的问题,亦即当老师的答案明白无误时,学生不会轻易忘记。对答案不满意时,会产生更多的问题;二是学生听课时精力会高度集中,一旦开小差,不仅会在老师提问时被动难堪,而且将失去表现自己的机会。
  对授课老师来说,互动式教学对其所授课程的理论功底要求较高,一方面需要不断提高自身理论修养,提高驾驭课堂讨论的能力;另一方面可以从学生的提问中了解教学需求。对一时回答不出的提问,可以暂且不作答复,待找到答案时再向学生解释。
  2?提问式教学方法
  提问式教学方法又称苏格拉底式教学方法,是老师不断向学生提问题,务求达到学生哑口无言为止。他的道理是:第一,如果一个人不会适当的回答问题,他自然不会提出适当的问题。因此他用不断提问的方式启发学生的思维。第二,只有在不断问答、辩论和接受挑战下才能产生真理。强迫学生不断地思考问题,不计较学生思考什么,而注重学生怎样去思考,这与中国传统的教学方法形成鲜明反差。提问式教学方法可以锻炼学生的性格,使他能在高度的压力和恶劣的环境下,仍可以保持镇静,有条不紊,对答如流。同时,教师也必须不断提高自己的教学水平和拓展知识领域。当我们欣赏美国法庭聆讯或审讯时双方的唇枪舌剑、质问、盘问,甚至法官毫留情地责问律师的场景,其实是法学院课堂的延续。
  3?个案分析式教学方法
  在美国的法律学院,与苏格拉底式教学法并驾齐驱的是哈佛法学院创始的个案分析教学法,让学生从分析实际个案中发掘及了解法律的基本原则。
  个案分析教学法,启发学生将法学理论运用于审判实际中,具体操作方法各个教员可以自行设计。可以采用典型案例追溯某一法学理论产生的根源,也可以设计出某一案例由学生根据某一理论来分组进行分析等,方法多样。但这种来自实践的具有典型性的事实依据,是解决法官独立分析和自主处理问题的基础,充分发挥学员的主观能动性,运用所学知识寻找解决问题的最佳途径,使知识直接转化为实际能力。教师对各组的答案逐一进行点评后,再说出美国法官的评判结果。如此分析点评后,每一个参加学习的法官都不会忘记这一课的启示。
  4?教学评估法
  学习期间,我对美国司法学院采取的教学评估法产生了浓厚的兴趣。每节课后,佩姬小姐总要求我们填写一份表格。该表是学生对教师的一个教学综合评估表。当然学生亦可对评估的某一项内容提出自己的建议。该表形式大致如下:          
  此种方式能够为织组教学者反馈很多有价值的教学信息,一方面,给织教学者可以能过学生的评估对教学方向作适度调整,选择更好的培训课题;另一方面,将综合意见反馈给教师,有利于教师对教学方法进行改进和探索,避免发生一份讲稿讲一辈子的情形发生。更为重要的是有利于组织教学者筛选师资,调选一些能够胜任法官教学的人充当教员。现在,我们提倡“法官教法官”,完全可以借鉴这种评估方法来发现适于教学的人才,尽快培养出一批自己的专家型法官教师队伍。让一个优秀的专家型学者走上讲台,其发挥的作用远远超过他个人埋头于审理案件所发挥的作用,因为他对法学理论的理解及审判实践经验技巧的演讲可能造就一批优秀法官,审结一批疑难案件。
二、美国法官教育培训与我国法官教育培训工作的比较及启示
  尽管美国法官普遍具有很高的文化素养和法律专业知识,但为继续提高法官审判水平,1963年在汤普泊法官倡导下,创建了专门从事在职法官培训的美国国家司法学院。该学院现任院长普西尼自豪地说,学院所有从事司法教育的教授都是全国最有经验的法官。迄今为止,已有5万多名法官在该学院接受培训(全美目前拥有联邦法院法官3千名左右,州法院法官3万2千名左右)。法官参加培训并没有法律规定的义务,参加培训的法官个人还要承担很高的费用,尽管如此,每年报名参加培训的全美各地法官非常踊跃。
  由于历史原因,我国地法官培训工作起步较晚,《法官法》出台以后才逐渐被提上议事日程。《法官法》第24条规定对法官应当有计划地进行理论培训和业务培训。法官的培训,贯彻理论联系实际、按需施教、讲求实效的原则。第25条规定:国家法官院校和其他法官培训机构按照有关规定承担培训法官的任务。在职法官必须接受教育培训已被法律规定为法官的应尽的义务。随后,法官培训机构也逐步建立健全。1997年,国家法官学院成立,各省市都相继成立或正在筹建省一级或省市两级培训机构和培训基地,各省市都拥有一批有经验的法学师资队伍。2001年,全国法院干部业余法律大学将完成培养大专层次的学历教育,转入法官培训轨道。但尽管有法定义务也有自己的培训基地,尽管我们也尝试着办了几年法官培训班,但全国的法官培训仍显杂乱无章,如没有统一培训规划,没有统一培训教材,缺乏优良的师资队伍,没有检测培训效果的有效措施,法官参加培训与不参加培训没有任何硬性指标。
三、改革我国法官培训工作的几点设想
  借鉴美国法官培训所给予的启示,笔者想就我国法官培训工作如何进一步深入开展谈几点自己的设想和建议。
  (一)建立全国统一的法官培训管理条例
  最近最高法院下发了《法官培训条例》(征求意见稿,下简称意见稿)。《条例》的出台意味着我国法官培训管理工作即将步入正轨,法官培训有章程和制度保障指日可待。但征求意见稿中内容,尚有一些值得商榷之处。
  《意见稿》第2条规定“法官培训分为任职、晋级、续职资格培训”。法官培训的对象无疑是法官,既然已是法官,就无需再有任职培训之说。任职培训的对象应该是那些意欲当法官的人,而对这些人的培训,应当由专门法律院校来承担。法院将来的发展趋势应该是从社会招考优秀人才充实法官队伍(最高法院已作出有益尝试),法律院校毕业生也应像美国那样经过几年的法律社会实践才能报考法官。另一方面,就我们的培训机构、培训设施和培训师资来说,也不能满足这种任职培训的需求。至于院长任职培训,那就更不能算作资格培训了。我们的法院院长是由各级人民代表大会选举产生的,其资格已经由人大考察认定,在当选那天起他就具有了法官职称,对他的培训只能是在职的培训,而非任职资格培训。
  而晋级与续职培训的目的应当一致,《法官法》将法官等级分为多层次多级别,这并不意味着最高级的法官就可以不接受培训,亦不意味心接受过晋级培训的法官就一定会向上晋升一级。所以法官培训应象美国那样统称为续职培训。
  我国目前的法官培训处于起步期,亦有人称作“补课期”,所以应根据我国法官队伍现状进行合理布局。《意见稿》提出的分级培训管理和规划缺乏现实操作性,准确把握我国法官的布局及人数才是合理规划的现实基础。如果按全国目前所具有的高级法官职称人数来统计,国家法官学院负责培训高级法官,就每三年轮训一遍的量统计,再建一所同规模的法官学院亦难于完成计划。就江苏省来看,目前达到一、二级法官就有3523名,三、四、五级法官有5004名。省一级培训机构无法完成对如此宠大队伍三年内轮训一遍的规划。若按两级培训规划来计算,前两级由省级规模的培训机构负责每三年轮训一遍,按每一个月培训120名计算,我们每年也得办十个长期培训班(一个月以上)。这一方面说明我们培训的计划超负荷,另一方面也说明我国的法官人数之宠大。在许多法院,法官职级已被行政职级所同化,有法官职称的人也许从未审理过案件。对那些有其名而无其实的法官进行培训已无必要。我们在制定培训规划的同时能否考虑精简法官队伍?
  法官法第26条规定:法官在培训期间的学习成绩和鉴定,作为其任职、晋升的依据之一。学习成绩靠什么来鉴定,最传统的方式是考试。我们通过培训实践认为培训一定要有考核。我省从去年起对全省法庭庭长进行系统法律轮训,实施《法官手册》登记制,所学课程都出题进行闭卷考试,考试成绩使用电脑管理并记入本人《法官手册》。培训考核有其积极作用,一方面能促使学员提高参训的主动性和积极性,另一方面也能为人事部门考核法官提供依据。我们认为,对成人教育考核的方式应该多样化,这还有待进一步探索。
  (二)筹建高水平的培训师资,从法官中选教官
  美国之行给我留下深刻印象的是培训我们的教授们,而其中绝大多数是来自全美各地法院的资深法官。他们理论功底扎实、实践经验丰富、授课方式无一没有独到之处,对我国目前法官培训具有一定的借鉴意义。
  首先,目前培训法官的师资奇缺。过去我们培训师资主要来源于法律院校的教授、学者,他们虽有较为精深的理论水平,让听课者感觉深奥,但同时又让法官们感叹课不精彩。因为教授们所说的高论有时实在与法官们每日经手的案件相距甚远,那些深奥的东西对审判中的难题就像是远水不解近渴。美国法官培训采用以法官教法官为主的方式,想必也是他们多年以来培训经验的总结。其次我们的法官队伍中也不乏能教善授者,为何不让法官走上培训讲台一显身手?
  近期,根据江苏省法官教育培训规划,我们正在全省法院系统筹建了一支专兼职教师队伍。按照培训师资管理办法拟定的标准,这支师资力量主要由各市中级法院在本辖区法院法官中物色推荐,省法官培训机构审批并发聘书,聘期两年。两年内被聘教师享有优先接受培训权。定期召开专题教学研讨会,将培训授课的备课任务分配至每位教师手中。教师任期内必须完成规定的备课讲义和授课时,并接受系列教学评估。两年后由省法官培训机构重新选聘,优秀者续聘,并列为专家型的法官储备。如此几处聘期过后,势必形成一支优秀的法官教师队伍。不仅可以解决省级培训需求,也能解决市一级的培训师资需求,并可在全省范围内师资共享。将来全国各省市之间也可以实现互相交流,逐步会涌现出一大批专家型的法官师资,这对于提高全国法官培训工作水平和提高法官整体业务素质都极为有利。
  我们应当鼓励法官从事理论研究或鼓励他们走上法官培训的讲台。美国的一些州和联邦巡回上诉法院规定,凡在大学开设讲座或课程的法官,可以获得相应的学分,冲抵应当接受的继续教育。由此,我国法院也可以规定,凡具有一定理论研究成果或在法官培训开设一定讲座和课程的法官,可以视为接受了培训或冲抵办案数。
  此外,当前的审判工作已不再是在真空状态下,而是在一个相互联系的社会整体中运行。因此,法官必须通晓各种领域的知识而不是局限于法律知识。由此可见,在培训师资以法官为主体的前提下,一些专业技术较强的培训课仍应以专家为固定聘用对象,如涉及科技鉴定方面、精神病鉴定学方面、法律逻辑学等。
  (三)改进法官培训的教学方法
  如前所述,法官培训的教学方法大多沿用了业余大学及高等院校满堂灌式的教学方式,理应得有突破性的改革。我们不妨根据成人培训,采取形式多样的教学方式,启发参加培训的法官积极思考。其实,参加培训的法官也非常迫切想在课堂上向教授提出一些问题,并且能够得到一个满意的答复。
  借鉴美国法学教育的互动方式、辩论方式、提问方式等教学方法,也是对传统教学方式的严峻挑战。实现这一改良目标,最困难的是教师。首先,他们需要克服怕被“挂台”的心理,要树立那种乐于被问倒的心态。因为被学生问题难倒后寻找答案的过程或与学生辩论的过程同时也是教师自我提高的过程。其次,他们需要要花更多的精力去备课,去从事审判实践和教学调研,在审理案件的过程中发现法官们亟等解决的模糊理论问题,根据审判实践编写适合教学的典型案例。另外,通过采用教学评估方式,我们还可以选拔出优秀的教师。这些法官教师通过长期审判和教学的积累,在法律的某一领域将成为专家,这也是我们造就专家型法官的有效途径。
  尽管美国等英美法系国家的法官培训并非尽善尽美,中美之间法律制度、政治环境以及法院机构组织形式也存在较大差别,但法官们所追求的司法理念应该是共同的。同时,法官必须具备精深的法律知识和高尚的职业道德也应该是相同的。美国完善的法官后续教育体系给我国法官教育培训改革提供了参考借鉴的范本。笔者感到,应尽快建立一套符合我国国情的法官教育培训体系,以适应我国法官培训的要求。
  (作者单位:江苏省高级人民法院)

新乡市政府债务资金管理暂行办法

河南省新乡市人民政府


新乡市人民政府关于印发《新乡市政府债务资金管理暂行办法》的通知
新政〔2004〕33号

各县(市)、区人民政府,市人民政府各部门:
  《新乡市政府债务资金管理暂行办法》已经2004年4月26日市政府第2次常务会议研究,现予印发,望遵照执行。
  
二○○四年五月十九日

新乡市政府债务资金管理暂行办法

  第一章总则
  第一条为加强政府债务管理,规范我市各级政府及所属部门举借和偿还政府债务行为,建立和完善“借用还”与“责权利”相统一的政府债务管理体制,提高债务资金使用效益,防范和化解政府债务风险,参照有关规定,结合我市实际情况,制定本管理办法。
  第二条本办法所称政府债务,指以下三种类型:一是政府或财政直接借款或转贷的债务;二是政府或财政出具承诺、担保的债务;三是在特定条件下需由政府偿还的债务。
  第三条在政府的统一领导下,财政、审计、监察部门按照“统一领导、归口管理、分工合作、各司其职”的工作原则,密切配合,做好政府债务管理和监督工作。各级财政部门作为本级政府的债权、债务代表,全面负责、归口管理本级和指导下级政府债务管理工作;各级审计部门对政府债务资金和配套资金的使用负监督责任;各级监察部门负责查处债务资金使用过程中各种违规违纪问题。
  第四条政府债务资金由各级财政部门作为政府财政性资金,按照财政法规和国库集中收付制度等有关规定进行统一管理。
第五条政府债务举借实行“适度从紧、量力而行、支持重点、讲究效益、明确责任、防范风险”的原则,坚决杜绝盲目举债。
  第六条政府债务规模应当与本地区国民经济发展和可支配财力相适应。政府债务资金重点用于基础性和公益性项目建设,不得用于经常性支出和竞争性项目建设。
  第七条举借政府债务应当事先落实偿债资金来源和偿债责任以及抵御风险措施。
  第八条经本级政府同意,需用财政资金偿还的政府债务应当纳入财政预算。

  第二章举借债务和对外担保
  第九条申请举借政府债务的单位,应当向同级财政部门提供下列资料:
  (一)举借政府债务申请书,主要内容包括项目名称、内容、举借债务数额、来源、期限、利率;
  (二)经批准的项目建议书和可行性研究报告;
  (三)有资质的中介机构审验的财务报表;
  (四)配套资金落实情况及还款资金来源;
  (五)还款承诺或担保;
  (六)财政部门认为应当提供的其他资料。
  第十条财政部门要对本级借款单位的财务状况、负债情况、债务清偿情况、配套能力及还款能力进行审核,并配合有关部门参与项目的论证、评估,对专业性强的行业部门项目,也可委托财政投资评审中心或者社会中介机构共同审查。财政部门对前条所列资料进行审核后,应当报同级政府批准。
  第十一条政府或财政部门申请上级政府或财政部门转贷、承诺、担保的政府债务,须由本级政府或财政部门向上级政府或财政部门出具还款承诺或担保。上级政府或财政部门要对下级政府或财政部门申请转贷、承诺、担保的项目进行审核,提出意见。
  第十二条政府各部门及预算单位借贷、转贷及承诺、担保债务的,应报同级政府批准后方可实施,并在办理借贷、转贷及承诺、担保手续后30日内向同级财政部门备案。未经同级政府批准擅自借贷、转贷及承诺、担保债务的,要追究有关部门、单位领导的行政责任。 下级政府举借政府债务的,应当在每年11月15日前提出本地下年度举借政府债务的规模方案,报上一级政府批准。下级政府在办理借贷、承诺、担保债务手续后30日内向上一级政府财政部门备案。
  第十三条使用政府债务资金单位为最终债务人(以下称最终债务人)。最终债务人在签订借款合同前,应当向本级财政部门提交可行的还款计划,在签订合同后30日内,应当持借款合同副本到本级财政部门办理登记手续。
  第十四条重大政府债务资金举借由政府常务会议研究后提交同级人大审议批准。
  第十五条各级政府及所属部门、各预算单位不得为各种债务担保,但经国务院批准为使用外国政府贷款或者国际金融组织贷款进行转贷的除外。
  第十六条下一级政府或本级主管部门、最终债务人须向财政部门作出对借款条件、配套资金和还款责任的承诺或出具反担保文件。
  第十七条最终债务人如遇资产重组、企业破产、合资经营、合作经营等重大事项时,凡涉及政府债权债务关系变化或将造成债务悬空的,必须事先报同级政府批准并根据有关规定办理。

  第三章政府债务资金的使用管理
  第十八条政府债务资金应当设立专用账户。需要和要求财政部门开设账户的,实行财政开设、单位使用、审计监督,以记录、核算和反映政府债务资金的收付使用、本息归还等事项。
  最终债务人为本级政府直属部门或预算单位的,在签订借款合同或协议后,按照有关规定和要求向财政部门提出开设债务资金专用账户的申请,财政部门在审核相关开户手续齐全、完备后,为其开立债务资金专用账户,同时通知预算单位办理预留印鉴手续。
  有特殊管理要求的政府债务资金,经本级财政部门审核批准后,由最终债务人在指定银行开设专用账户。
  第十九条最终债务人在财政部门开设的债务资金专用账户收到债务资金本金或利息时,由财政部门为最终债务人开具“入账通知书”通知最终债务人,最终债务人据此进行相应账务处理。
  第二十条财政部门开设的债务资金专用账户在资金支付时实行最终债务人申报、财政直接支付。
  第二十一条最终债务人应当按照借款合同规定和项目进度,在债务资金限额内申请债务资金支付,有特殊要求的政府债务资金除外。申请债务资金支付时须向财政部门报送《政府债务资金直接支付用款申请》,并提供以下资料:
  (一)货物采购用款应报送供货合同、发票及装运证明等原件及复印件。
  (二)建设工程用款应报送工程建设合同、发票和工作结算单等原件及复印件。同时,应附一份由施工单位、监理单位、建设单位三方签章确认的工程进度报告。
  (三)其他类别的用款按财政部门要求提供相关资料。
  第二十二条列入《政府采购目录及限额标准》的物品、服务和工程项目支出,必须按照政府采购的有关规定实行政府采购。
  第二十三条财政部门收到最终债务人提供的《政府债务资金直接支付用款申请》后应及时进行审核。审核批准后,按规定和有关程序办理。
  第二十四条最终债务人在收到财政直接支付资金和偿还借款本、息后应按债务发生额进行相关账务处理。最终债务人在债务资金未到位之前以其他资金垫付的,最终债务人可按其实际垫付金额向财政部门申请报账,经财政部门审核确认后,按其实际垫付金额将债务资金支付给最终债务人。
  第二十五条最终债务人应在债务资金专用账户上保留建设期的利息支付保证金,最终债务人向借款方计付利息时间,按借款合同或协议约定时间计算。
  第二十六条最终债务人应根据还款要求,在债务资金专用账户上按借款额的一定比例缴存偿债保证金。
  第二十七条政府债务资金应当专款专用,不得截留、挪用。如有违反,财政部门有权停止拨付资金,监察部门应追究有关责任人的责任。

  第四章债务偿还和风险管理
  第二十八条按照“谁用款、谁还款,并承担相应风险”的原则落实偿债资金来源和偿债责任。建立最终债务人、主管单位、财政部门“三级责任制”的层级负责制。最终债务人的法人代表为偿债责任人,对偿还政府债务承担直接责任;最终债务人的本级政府主管部门为偿债行政责任人,承担对偿还政府债务的领导责任;最终债务人的本级财政部门为偿债监督责任人,承担偿还政府债务的监督责任。
  第二十九条最终债务人必须按照借款合同偿还到期政府债务。最终债务人未按时偿还政府债务,属于转贷的,转贷机构必须按转贷协议履行偿还债务的义务;有担保人的,担保人应当依法承担相应责任。转贷机构和担保人代为偿还后,有权向最终债务人追偿。
  下列资金可作为偿还政府债务资金的主要来源:
  (一)企业利润和折旧;
  (二)企业募集的股本金;
  (三)配套资金中安排的偿债资金;
  (四)处置国有资产的收入;
  (五)财政预算安排的其他专项偿债资金;
  (六)部门预算安排的偿债资金;
  (七)最终债务人的其他收入。
  第三十条由财政部门直接借款或转贷的项目,应当通过财政部门偿还;财政部门出具承诺或担保的项目,由最终债务人负责偿还。最终债务人应按期偿还到期债务。最终债务人不能按期归还的,财政部门有权对其主管部门、最终债务人或下级政府财政部门实行预算扣款等办法偿还债务。
  第三十一条财政部门对拖欠政府债务无法实行预算扣款的最终债务人,采取以下措施追偿:
  (一)最终债务人的税后利润、政策减免、折旧、招商资金中必须按一定比例用于偿债;凡清理基建物资、积压物资、闲置固定资产,不必要的建筑设施等变现资金应大部或全部用于偿债;
  (二)年初财政部门根据偿债要求,对最终债务人下达当年偿债计划,最终债务人应按时足额完成;
  (三)对最终债务人实行偿债情况与工资、福利挂钩办法。未完成偿债计划的最终债务人,按比例扣减工资总额,停止发放奖金,停办停建各项福利设施;
  (四)将偿债计划完成情况纳入最终债务人法人代表目标责任制考核范畴;
  (五)对有能力(潜力)的最终债务人实行销售回款比例存入偿债过渡专户的办法。根据偿债要求,财政部门核定比例,由其财务负责人监督操作。该项资金经财政部门批准可偿还债务或滚动使用,年末根据应偿债额度一次性偿还;
  (六)财政部门通过法律程序对最终债务人追偿。
  第三十二条最终债务人应按批准的计划及时将配套资金存入政府债务资金专用账户。配套资金不能按计划到位的,财政部门有权对其主管部门或下级财政部门实行预算扣款等办法帮助到位,以保证项目的顺利实施。
  第三十三条各级政府及其所属部门应当按照政府债务余额的一定比例建立政府债务偿债准备金。政府债务偿债准备金由各级财政部门设立偿债准备金专户管理。下列资金可以作为偿债准备金的来源:(一)财政预算内拨款;(二)专项用于偿还政府债务的非税收入;(三)提前收回的政府债务资金;(四)从配套资金中提取的资金;(五)处置国有资产的收入;(六)其他来源。
第三十四条最终债务人需用财政资金偿还债务的,应当向同级财政部门申请,经本级政府批准后,列入本单位预算和部门综合预算。财政部门按照经批准的预算及时向政府债务资金专用账户拨付。

  第五章政府债务监管
  第三十五条对政府债务资金投入的重点建设项目,根据省政府办公厅《转发省计委、财政厅、审计厅关于省大型建设项目派财务监督员的报告的通知》(豫政办〔1995〕15号)规定,财政部门负责向项目建设单位派驻财务监督员或委派社会中介机构对资金管理进行监督。
  第三十六条最终债务人应当严格按照有关规定进行财务管理和会计核算,接受财政部门的监督,按要求向主管部门和本级财政部门报送会计报表、项目财务报告、偿债计划落实情况报告。财政部门履行监管职责时,有权要求债务人和相关单位提供有关资料。
  第三十七条在使用政府债务资金项目实施期内,审计机关应当对最终债务人资金使用情况和偿债计划的落实情况进行年度审计。政府及所属部门的政府债务资金使用情况应当列入领导干部任期经济责任审计范围,其结果作为领导干部考核内容。最终债务人的法定代表人发生变更前,必须由审计机关依法进行审计。新的法定代表人承担偿还全部政府债务的直接责任。
  第三十八条使用政府债务资金的项目,最终债务人在完工后应及时办理项目竣工决算,报送本级财政部门评审批复后,作为办理工程决算和增加固定资产的依据。审计机关应对重点项目进行全面审计。
  第三十九条最终债务人应定期向同级财政部门报送政府债务情况统计表。政府债务情况统计表分半年报和年报两种,市本级政府债务由市财政局有关科室负责统计汇总后(附分析、软盘),报市财政局债务科;县(市)区、乡级政府债务由县(市)区财政局负责统计汇总后(附分析、软盘),上报市财政局债务科。半年报于每年7月20日前上报,年报于次年元月20日前上报。
  第四十条建立政府债务预警机制,利用信息网络电子化手段,加强政府债务资金核算、统计和管理。财政部门每年初要向同级政府报送上年度政府债务情况报告。同时,要提出当年举借政府债务规模和当年预算安排偿还政府债务数额的建议。

  第六章附则
  第四十一条本办法由新乡市财政局负责解释。第四十二条本办法自2004年7月1日起实施。各县(市)区政府可依据本办法制订本级政府债务资金管理办法。



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