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监狱工作必须贯彻落实“首要标准”

王能干


　　一、关于“首要标准”的来龙去脉

　　2008年6月16日，周永康同志在中央政法委专题研讨班上指出，要把刑释解教人员重新违法犯罪率作为衡量监管工作的首要标准。（这是“首要标准”的第一次提出。）
　　在2008年9月16日至19日司法部举办的全国司法厅（局）长学习贯彻党的十七大精神和胡锦涛总书记重要讲话专题研讨班上，司法部党组书记、部长吴爱英同志强调，必须坚持和完善中国特色社会主义司法行政制度，尤其着重指出要按照周永康同志关于“首要标准”的要求，贯彻落实到实际工作中去。（这是司法行政系统关于贯彻落实“首要标准”的首次表述。）
　　新华网北京９月17日电（记者崔清新），司法部部长吴爱英9月17日表示，司法部将把刑释解教人员重新违法犯罪率作为衡量监狱管理工作的首要标准，以最大限度减少社会不和谐因素。
　　在9月17日召开的司法部厅局长会议上，吴爱英说，要把教育改造罪犯和劳教人员的质量作为考核监狱劳教领导班子和主要负责人的重要指标，以预防和减少这些人员的重新违法犯罪率。吴爱英指出，监狱、劳教所一把手是教育改造工作的第一责任人，司法部准备建立健全教育改造工作激励机制，把工作实绩、教育改造成效与晋升、奖励表彰等结合起来，大力表彰、奖励对教育改造工作有突出贡献的干警。同时要加大经费投入，强化基础建设，为教育改造工作提供有力保障。
　　司法行政系统目前有34万多名监狱劳教人民警察，吴爱英指出，要通过优化这支队伍的人员和知识结构来降低重新违法犯罪率。司法部将调整对监狱劳教人民警察的培训计划，大力引进高层次专门人才，充实到各级监狱、劳教所，努力使这些地方的教育学、心理学专业人才达到一定比例。
　　为降低罪犯重新违法犯罪率，吴爱英指出，还要加强对罪犯劳教人员的分类教育和个别教育，最大限度地避免和减少罪犯劳教人员在监管场所的“交叉感染”，普及对罪犯劳教人员的心理健康教育，充分发挥心理矫治在消除违法犯罪心理、养成健康人格过程中的作用。
　　“降低重新违法犯罪率涉及到社会方方面面，是一项系统工程，需要社会各界共同关心、共同参与。”吴爱英说，要会同社会保障、公安、工商、民政等有关部门认真落实帮教安置措施，给刑释解教人员提供谋生的机会和平台，鼓励他们依法从业、创业，帮助解决他们的实际困难和问题，促使他们顺利融入社会。　
　　司法部党组副书记、副部长陈训秋指出，“把降低重新犯罪率纳入社会治安综合治理工作体系，作为平安建设的重要内容，形成工作合力，有效预防和减少重新犯罪。监狱系统在罪犯即将释放前要将其改造情况和重新犯罪的可能性通报相关部门。社区矫正和帮教安置机构要积极主动掌握情况，超前帮教。对重点人员要专人接送，做到‘无缝对接’，使他们踏入社会的第一时间不是被昔日的‘哥们’、‘姐们’接走，而是在我们的帮教安置网络关心帮助之下迈好新生的第一步。”（这是贯彻落实“首要标准”与社会治安综合治理相衔接的表述）

　　二、解读“首要标准”

　　“首要标准”提出来以后，立即在司法系统引起了高度关注。各级司法机关纷纷召开专题研讨会，认真学习“首要标准”的精神实质，深刻领会其内涵，并将“首要标准”理论作为2009年度的学习重点。笔者认为，“首要标准”理论虽然从字面上只有短短的几十个字，却包含着相当丰富的理论内涵。下面从“首要标准”的含义与任务来进行阐述。
　　1、“首要标准”的含义。
　　“首要标准”的字面含义，即要把刑释解教人员重新违法犯罪率作为衡量监管工作的首要标准，指的是衡量监管工作的好与坏的首要标准是刑释解教人员的重新违法犯罪率的高与低。刑释解教人员重新违法犯罪的比率越低，则说明监管工作做得越好，反之，则说明监管工作做得越差。如果从因果关系上来讲，监管质量是因，重新违法犯罪率则是果。另外，不要忽视“首要”二字。“首要”，即“主要”、“重要”的意思。“首要标准”，即“主要标准”、“重要标准”，但并非“唯一标准”。从逻辑角度来讲，刑释解教人员的重新违法犯罪率与监管质量之间是必要条件，而非充分必要条件。必要条件的意思是指，如果重新违法犯罪率很高，那么监管工作肯定做得不好；反之，监管工作做得很好，不一定必然导致重新违法犯罪率的下降；但是，监管工作做得很好，是导致重新违法犯罪率下降的必需条件。周永康同志关于“首要标准”的阐述，提出了衡量监管工作必须将刑释解教人员重新违法犯罪率高低作为主要标准的论断，开创了衡量监管工作由虚到实的重要转变，对于监管工作者，特别是广大监狱民警而言，是一个新的“方向标”，有着里程碑式的重要意义。
　　2、提出“首要标准”理论的主要任务。
　　提出“首要标准”理论，主要任务是解决居高不下的刑事犯罪率问题。刑事犯罪，包括初次犯罪以及重新犯罪。之所以要强调重新犯罪率的问题，是因为近几年来我国的重新犯罪率有上升的势头，如果不加以遏止，将会直接危害到改革开放的成果。建设和谐社会，使国民经济又好又快地发展，就必须将刑事犯罪率特别是重新犯罪率控制在一定的幅度内。周永康同志提出的“要把刑释解教人员重新违法犯罪率作为衡量监管工作的首要标准”，比《监狱法》的立法宗旨即第一条所规定的“正确执行刑罚，惩罚和改造罪犯，预防和减少犯罪”更显得具体，也容易理解和执行，正是基于此，笔者认为，“首要标准”的主要任务剑指重新犯罪率，重新犯罪率降低了，足以证明监管质量提高了。虽然影响重新犯罪率的因素有很多，但不可否认，刑释解教人员在监管期间所接受的教育与改造，对其在重新违法犯罪的问题上，必然有一定的选择性作用。那种认为刑释解教人员是否会重新违法犯罪属于社会因素与个人因素的共同影响，从而与监管单位没有必然联系的观点是片面的。“首要标准”理论的出台，从观念上澄清了监管工作与刑释解教人员重新违法犯罪率之间没有必要联系的误区，也抑制了泛泛而谈监管改造质量的现象。在“首要标准”理论之下，监管单位不仅仅要关注监管期间的安全问题，重视对监管人员的教育与改造，更要将他们离开监管单位之后的行为与表现纳入到监管工作的考核范围上来。

　　三、各地学习贯彻“首要标准”理论的活动

　　“首要标准”理论出台以后，各地相继展开了学习活动，现列举之：
　　1、2008年11月6日至7日，安徽省司法厅党委书记、厅长孙建新在安徽省监狱管理局局长程传水等陪同下，赴白湖片监狱单位开展贯彻首要标准、提高罪犯改造质量专题调研。来自白湖分局、庐江监狱、青山监狱、罪犯培训中心分监区、监区、科室负责人和监狱领导40多人就如何贯彻首要标准、提高罪犯改造质量这一主题，进行了广泛深入的座谈交流。
　　2、 2008年11月14日，浙江省监狱学会召开“首要标准”专题讨论会。浙江省司法厅副厅长、浙江省监狱学会会长葛炳瑶指出，各级监狱机关要以科学发展观为统领，自觉服从服务于“首要标准”，审时度势，大胆有为，进一步深化监狱体制改革，努力实现监狱工作又好又快发展。
　　3、2008年12月4日，广西壮族自治区司法行政系统在融安县召开强基层暨落实“首要标准”现场会议。
　　4、2008年12月27日，甘肃省监狱教育改造工作会议在宁卧庄召开。甘肃省委常委、省委政法委书记罗笑虎指出，“甘肃省司法厅并监狱管理局要认真传达学习，研究具体措施，抓好工作落实，努力在坚持‘首要标准’、创新工作方法、提高服刑人员改造质量上有新的突破和成效。”
　　5、2008年12月，江苏省盐城监狱以科学发展观为指导，认真贯彻江苏省教育改造会议精神，推出了六项举措落实“首要标准”，进一步加强教育改造工作。
　　6、2008年12月，浙江省宁波市望春监狱开展“首要标准”学习讨论活动，深入贯彻周永康同志在中央政法委专题研讨班上的重要讲话和全国、全省监狱教育改造工作会议精神，坚持“把刑释人员重新违法犯罪率作为衡量监管工作的首要标准”。
　　7、2009年1月13日，上海未成年犯管教所举行了“贯彻首要标准，展望2009”的大型帮教日活动。
8、自2009年1月15日起，江西省司法厅在全省监狱劳教系统开展一项历时1年、主题为“贯彻首要标准、规范执法行为、提高教育改造质量”的专题活动。

　　四、监狱工作如何贯彻落实“首要标准”理论

　　通过上述列举的各地学习贯彻“首要标准”理论的活动可以看出，司法行政系统特别是监狱系统对“首要标准”理论的贯彻落实是非常重视的，也采取了许多强有力的实际措施。笔者认为，“首要标准”理论，作为指导监狱工作改革与发展的理论，需要在实践中得到验证，也需要在实践中得到升华，特别是降低重新犯罪率和监管质量之间的辩证关系，更需要得到进一步的论证。为了不使“首要标准”理论在实践中走样从而成为一个空洞的理论，需要注意以下三个方面的问题：
　　1、重新犯罪率绝不仅仅是一个简单数字，不要为了片面追求重新犯罪率的下降而在数字上做文章。重新犯罪现象是一个世界级的难题，仅凭监狱的力量要扭转这一现象是行不通的。“首要标准”理论的提出，最大的贡献就是认识到了监管工作与重新犯罪之间的联动关系，该理论并没有一味地将重新犯罪现象归咎于监管机关，中央政法机关也没有就重新犯罪率划定一个杠杠。用吴爱英部长的话来说，“降低重新违法犯罪率涉及到社会方方面面，是一项系统工程，需要社会各界共同关心、共同参与。”因此，监狱工作一方面要意识到“首要标准”理论的重要性，处处遵循“首要标准”理论行事，另一方面也不能过分关注重新犯罪率的高低，唯“重新犯罪率”是图。对于即将刑满释放的犯罪人员，要做好与社会的对接工作，让社会接纳与认可他们。监管改造工作既要考虑到监狱的安全与秩序，也要考虑到改造罪犯的根本目的是让他们顺利回归社会。
　　2、重新犯罪率不是衡量监管工作的唯一标准。前文分析过，“首要标准”不是唯一标准，衡量监管工作的标准还有很多。如狱内改造秩序、监管安全、罪犯脱逃率、社会对监狱的评价等都可以成为衡量监管工作的标准。司法部正在采取多种措施，优化监狱人民警察队伍的人员和知识结构，大力引进高层次专门人才，强化教育改造工作，以降低刑释人员的重新犯罪率。因此，监狱人民警察依据“首要标准”理论自我加压，适度给监管工作提出更高的要求是有必要的，同时还应当充分发挥监狱人民警察的主观能动性，让广大民警出谋划策，采取各种有效措施来提高教育改造质量。教育改造质量提高了，刑释人员的重新犯罪率自然就会降低了。
　　3、监狱的改革与发展还有许多工作要做，重视刑释人员的重新犯罪率，需要在源头上下功夫，即大力做好监狱本职的监管改造工作。按照《监狱法》的要求，正确执行刑罚，惩罚和改造罪犯，预防和减少犯罪，是监狱的三大职能。这三大职能并非单一分割开来的，而是一个统一的有机整体。其中，“正确执行刑罚”是监狱最基本的职能，在当前的形势下，监狱都能做到正确的依法对罪犯执行刑罚。“惩罚和改造罪犯”是监狱最重要的职能，监狱应当根据法律做好这项工作。只有做好了惩罚与改造罪犯工作，才能认为监狱在监管工作上是尽职尽责的。“预防和减少犯罪”是全社会和监狱都应当具有的职能。对于监狱而言，通过对罪犯执行刑罚，惩罚和改造罪犯，本身就可以有效地预防和减少犯罪现象。但是，降低重新犯罪率，则是全社会对监狱及至其他监管机关赋予的新的职能和挑战。监狱对于刑释人员没有监管的法律义务，但是对于他们之前在监管期间的教育则负有不可推卸的责任。将重新犯罪率的高低与衡量监管工作联系起来，则是将降低重新犯罪率的责任时间予以了前置。不仅全社会对他们重新犯罪的行为负有责任，监管单位也应当负有一定的责任。因此，根据“首要标准”理论，监狱在监管改造工作中，应当将如何降低刑释人员重新犯罪率这一问题通盘考虑，在对罪犯的施教过程中，结合他们将来出狱后可能遇到的各种困境，提前找出解决问题的办法。
　　总之，降低重新犯罪率，并非一朝一夕的事情。监狱工作贯彻落实“首要标准”理论，既是当前监狱工作迫切需要思考的问题，也是今后相当长的一段时间要引起重视的事情。


王能干（xbgx@163.com　　QQ：28532012）

国家体育总局 教育部


少年儿童体育学校管理办法

1999年2月4日，国家体育总局 教育部


第一章 总 则
第一条 为加强少年儿童体育学校（以下简称体校）管理，促进体校全面贯彻国家体育、教育方针，提高办学质量和效益，适应我国体育事业发展的需要，制定本办法。
第二条 体校是指九年义务教育阶段培养少年儿童体育专项运动技能的体育特色学校。
第三条 体校的主要任务是为国家和社会培养、输送具有良好思想品德和文化素质的体育后备人才，以及具有体育专项运动技能的体育骨干。
第四条 体校必须坚持四项基本原则，贯彻执行国家体育和教育方针政策。
第五条 体校由县级以上（含县级）人民政府体育、教育行政部门共同领导，共同管理。教育行政部门负责体校文化教育的管理和指导工作，体育行政部门负责体校的体育训练和日常管理工作。
第六条 国家鼓励和支持企业事业组织、社会团体及其它社会组织和公民个人举办体校。
举办体校不得以营利为目的。
第七条 体校应当从实际出发，采取独立办校或依附体育场馆、普通中小学办校等形式。

第二章 条件与审批
第八条 体校应当根据本地区的体育传统和运动项目布局开设办学项目。
第九条 体校必须具备与所设置运动项目相适应的训练场馆、器材设施。集中学生文化学习的体校必须按照义务教育法有关规定，具备与办学规模相适应的文化教学设施、设备。
第十条 举办体校必须由申请举办的单位、个人向当地县级以上（含县级）人民政府体育行政部门提出书面申请，体育行政部门按照国家规定的审批权限进行审批，并抄报同级教育行政部门备案。
凡是冠以“中国、国家、全国、国际”名称的体校必须经国务院体育行政部门审核批准。
第十一条 申请举办体校的单位应当具有法人资格；个人应当具有政治权利和完全民事行为能力。审批工作应当以体校的设立条件、设置标准为依据，要有利于体育、教育事业的发展。

第三章 招生与学籍
第十二条 体校面向普通中小学招生。
招生时必须严格进行体检、选材测试（包括骨龄检查、身体形态和机能评定、身体素质测验）和文化考核。
第十三条 体校必须按学年度招生。体校招生时，应当同时将不适宜在体校继续进行专项运动训练的学生，调整回原输送学校。
第十四条 体校必须严格执行中、小学生学籍管理规定。
集中学生进行文化学习的体校，录取学生时必须将其学籍转入体校，同时保留原输送学校学籍；依附普通学校进行文化学习的体校，学生的学籍由依附学校进行管理。
第十五条 体校学生完成九年义务教育课程，经考核合格的，发给相应的中、小学毕业证书；专项运动训练达到运动员等级标准的，发给相应的运动成绩证书。

第四章 思想品德和文化教育
第十六条 体校的思想品德教育工作，必须坚持以马列主义、毛泽东思想和邓小平理论为指导；体校的教育内容，应当遵循少年儿童思想品德形成的规律和社会发展要求，从体校工作和少年儿童的实际出发。
第十七条 体校应当加强党的基本路线教育，爱国主义、集体主义、社会主义思想品德教育，中华民族优良传统教育，文明行为养成教育，法制教育，中华体育精神及体育职业道德教育。
第十八条 体校应当保证学生完成九年义务教育课程。
依附普通学校进行文化学习的体校，应当和所依附的学校签定联合办学协议书，明确双方各自享有的权利和承担的义务。
体校制定的教学实施计划必须报主管的体育、教育行政部门审定。
第十九条 体校学生因参加体育竞赛误课或文化考试不及格的，应当适当减少或暂停训练，集中时间补课。

第五章 体育训练、竞赛
第二十条 体校应当贯彻“选好苗子、着眼未来、打好基础、系统训练、积极提高”的训练原则，认真抓好选材、育苗、启蒙和基础训练工作。
第二十一条 体校必须严格按照国家体育总局颁布的《青少年儿童教学训练大纲》所规定的内容和任务要求，进行科学系统的训练。
第二十二条 体校应当根据学生文化教学和体育训练的需要和实际情况，合理安排学生的训练时间。
第二十三条 体校应当坚持形式多样、就近比赛的原则，通过竞赛推动少年儿童体育训练的普及和提高。
第二十四条 体校学生可以代表体校和原输送学校参加上一级体育、教育行政部门举办的体育竞赛活动。
学生竞赛代表资格发生争议的，由主管的体育、教育行政部门按照国家体育运动竞赛有关规定协商解决。
第二十五条 体校学生严禁使用兴奋剂，违禁者按照国家体育总局有关规定处罚。
体校应当加强医务监督工作。

第六章 教师、教练员
第二十六条 体校教师、教练员要忠诚于国家的体育、教育事业，热爱本职工作，为人师表；要相互尊重、团结协作、关心学生的全面成长，做好学生的思想教育、文化学习、体育训练和生活管理工作。
第二十七条 体校教师、教练员实行聘任制。
聘任的教师、教练员必须符合国家规定的教师、教练员资格和任职条件。
体校可以聘请兼职教师、教练员任教。

第七章 保障条件
第二十八条 体校必须保证办学经费。国家办的体校，文化教学经费由主管的教育行政部门按照义务教育法有关规定给以保证；体育训练经费由主管的体育行政部门根据批准的办学规模向当地人民政府申请财政拨款；基本建设投资由主管的体育、教育行政部门联合向当地人民政府申报解决。
社会办的体校，必须要有稳定的办学经费来源。
第二十九条 体校学生、教练员的伙食补助执行原国家体委、财政部、原商业部发布的《关于优秀运动员、专职教练员和其他人员伙食标准的规定》（〔1985〕体计计字464号）四类灶的实物标准。
第三十条 体校可以根据培训成本业务费、公务费、体育训练器材设备购置费、场地修缮费等，向学生适当收取体育运动技能培训费。对经济困难或优秀体育苗子的学生可减免。
体校学生收费标准必须报当地物价、财政部门审批。

第八章 附 则
第三十一条 本办法自颁布之日起施行。原国家体委、教育部发布的《少年儿童业余体育学校章程》（〔1979〕体群字27号）同时废止。