劳动安全卫生检测检验机构资格认证办法

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浅论诉前调解的定位及操作

叶鹏


　　调解这朵“东方之花”在建国后曾经十分绚烂，然而随着我国法治建设的快速发展，其很快受到了来自程序正义理念的冲击，民间调解能力急剧下降，而司法调解也同样受到“事实清楚、分清是非”等多方面的限制。但轻视调解的弊端很快显现，案件数量急增，法官疲于应对各类案件，由于法官司法理念与大众伦理观念的冲突，当事人经常对法院的判决不理解、不接受，涉诉信访数量的快速上升，现实使理论与实务界不得不重新审视调解的功能与作用。特别是在构建和谐社会的目标确立后，单纯的诉讼调解显然因纠纷解决途径的单一性而不能为社会转型期较多的矛盾纠纷提供高效的纠纷解决机制，如何进一步拓展调解工作空间，完善调解工作机制，建立大调解工作体系，是当前政法工作面临的一项重要课题。本文拟就当前实践中探索的诉前调解制度作一探讨，以期达到抛砖引玉的作用。

一、诉前调解的定位

　　目前，对于诉前调解究竟应处于什么阶段，其法律性质是什么，实践中主要存在两种观点：一种观点认为，诉前调解应处于诉讼开始之前，即法院立案庭立案之前，其性质是一种人民调解。另一种观点认为，诉前调解应处于法院立案之后，开庭审理之前，其性质是一种法院调解和人民调解相融合的混合调解。笔者认为第一种观点比较准确，因为如要给调前调解准确定位，必须先了解诉讼的含义。
　　在汉语中，诉讼一词最初并不连用，许慎撰写的《说文解字》中认为：“诉，告也”；“讼，争也”。据资料显示，现代意义上的诉讼是中国于清朝末年从日本的法律用语中转引回来的。其含义为“打官司”，即由一方告诉、告发或控告，由国家的权威机构（官府）解决控方与被告方的争议或纠纷的活动。现代意义上的诉讼，作为一种解决社会系统中利益冲突的机制和一种专门法律活动，其主要特征有以下四点：（1）诉讼是一种有效的“公力救济”方式 ；（2）诉讼有一套法定的程序；（3）诉讼是一个法律运作的过程，这个过程包括提起诉讼、法院的审理和裁决、执行等。由诉讼的概念和特征，可以看出诉前调解应是指在当事人将纠纷交付法院解决之前，先在调解人员主导下进行调解。在调解不成功时，再由法院予以立案进入诉讼程序进行解决，即诉前调解应发生在诉讼开始之前。然而，我国现行法律却并未对诉前调解作出明文规定，那么诉前调解应是一种什么性质的调解呢？
　　按照现行法律，我国调解制度主要包括法院调解、人民调解和行政调解三个部分。法院调解又称司法调解、诉讼调解，是指法院在审理各类案件时，由法院主持，当事人平等协商，达成协议，从而解决纠纷所进行的活动。行政调解是指具有调解纠纷职能的国家行政机关根据国家政策、法律，以自愿为原则，在分清责任，明辨是非的基础上，通过说服教育，促使双方当事人互谅互让，从而达成协议解决纠纷的活动。人民调解，是指在人民调解委员会的主持下，对民间纠纷当事人进行说服教育，规劝疏导，促使纠纷各方互谅互让，消除纷争的一种群众性活动。他是群众自我管理、自我教育、自我服务的自治行为。由三种调解的概念，可以看出，法院调解是人民法院的职权行为，他是人民法院的一种审理活动，其形成的调解文书具有强制力；行政调解是国家行政机关的职权行为，形成的调解协议不具有强制执行的法律效力，其性质是合同。而实践中，诉前调解的重要特征则在于：调解程序的发生在提起诉讼之前，所以可以看出诉前调解不应属于法院调解和行政调解的范畴，其实质是一种人民调解。

二、诉前调解程序的操作

　　我国现行民诉法虽没有诉前调解的规定，但法院开展诉前调解的报道却常见诸报端并获得赞誉，可见诉前调解在实践中已具有存在的正当性和必要性。在当前的审判实践中，诉前调解主要包括两种情形，一为不具有法院审理性质，即由在法院立案庭设立的人民调解工作室来调解；一为具有法院审理性质，即由法院立案庭的法官来调解或法官与人民陪审员、人民调解员共同来进行调解。笔者认为，目前在法院对诉前纠纷进行调解尚于法无据的情况下，对于诉前调解可从以下几个方面来操作：
（一）、诉前调解程序的启动
　　因为诉前调解发生在提起诉讼之前，所以笔者认为诉前调解的启动应在案件当事人到法院立案之时。具体而言，就是在法院立案庭内设立人民调解工作室，在当事人来院立案之时，立案人员应仔细审查案件，判断案件的性质、复杂程度以及是否有调解的可能。对法律关系基本清楚、事实争议不大、法律责任比较明确的一审民商事案件，立案法官应该充分行使释明权，主动宣传人民调解工作的特点、优势，告知进入诉讼程序后的利弊，建议当事人首先选择诉前调解，并征求、询问当事人是否愿意进行诉前调解。如果当事人愿意，则应暂缓立案，由法官将案件转至立案庭内设置的人民调解工作室，由立案法官协助人民调解员通知当事人到法院立案庭进行调解。
（二）、诉前调解的适用范围
　　诉前调解虽然具有灵活和简易等优点，但却没有法律规定且在程序上也呈现出非法律性、非正式性，所以为了当事人的利益应该严格控制其适用范围。根据司法实践，参考各地法院的做法，笔者认为诉前调解只适用于以下一些调、撤率较高的案件：（1）家庭纠纷类，如：婚姻、抚养、赡养、收养、监护婚、继承等。（2）相邻关系类，如：宅基地和不动产纠纷等。（3）小标的额案件，如：小额的债务纠纷、小额的合同纠纷等。（4）人身损害赔偿类，如交通事故和工伤事故引起的权利义务关系较为明确的损害赔偿纠纷。（5）民间借贷纠纷类，如诉讼标的额较小，当事人之间权利义务关系较为明确的民间借贷案件。（6）其他事实清楚、法律关系简单、权利义务明确、争议不大的纠纷。
（三）、诉前调解的主体
　　在诉前调解人的选择上，笔者认为，由于这不是诉讼程序，故不由法官来担任，法官只应负责对调解员进行指导和帮助。具体在人民调解工作室组成人员的选择上，笔者认为应由下述人员来担任更为适宜：
1、人民法院邀请的律师。由于律师特定的身份及被社会层面的认知程度相对较高，且具有较强的专业知识和相对丰富的实践经验，相对于一般人而言，更为清楚诉讼的利弊，所以其容易引起当事人的重视，其意见也更易被当事人接受，有利于案件调解的进行。
2、退休后的法官。一些退休法官，身体状况良好，且具有丰富的审判工作经验以及丰富的人生阅历和社会经验，较于其他人而言，更适合做调解工作。
3、人民法院邀请的人民调解员。此类人员可分为两种，一是人民调解委员会中的人员，一为在当地威望较高，有一定社会影响力的人员。他们完全有能力利用自已特定的身份和经验对当事人讲解道理，调处一般纠纷。
4、基层司法所的法律工作者。此类人员一般熟知诉讼程序，掌握有相对丰富的法律知识，且具有调解民间纠纷的经验，所以也比较适合做为诉前调解的人选。
在此需要注意的是，人民调解工作室的组成人员应由以上人选混合构成。同时为了保障人民调解工作室调解员的工作积极性，法院应向党委汇报，与政府沟通，努力构建由政府出资为调解员发放工资，法院提供调解场所的诉前调解模式。
（四）、诉前调解的效力及时间
　　诉前调解结束后，会产生两个后果：一是调解失败，双方当事人之间的纠纷进入诉讼程序；另一种则是调解成功，争议双方达成调解协议。对于前者我们不必细述，而对于后者，则会出现调解协议的法律效力问题。
　　最高法院《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》规定，“经人民调解委员会调解的调解文书具有民事合同性质”，由此可看出双方当事人在人民调解工作室达成的调解协议不具有强制执行力。那么是否会出现因调解协议难以执行而造成当事人放弃这一解决纠纷的途径呢？笔者认为，可以采用以下途径予以解决：
　　即在调解协议达成后，由调解员明确告知协议不具备强制执行力，并提出可以到公证部门进行公证，赋予协议强制执行力的建议和可以申请法院出具正式调解文书的建议。对于前者，双方可以共同到公证部门进行公证，使调解协议变为具有强制执行力的公证文书；对于后者，如果双方当事人提出法院制作调解书的请求，则应由立案庭的法官首先对调解协议的内容进行审查，然后再出具有法律效力的调解书，但当事人应向法院缴纳一定的诉讼费用。体缴费标准，笔者认为应只收取制作调解文书的成本费用，但在调解书中应述明案件系调解工作室调解，双方当事人申请法院予以确认的情况。
　　任何一种程序，都不能没有时间的限制，诉前调解也是一样，如果没有调解期限限制，则势必会侵害当事人的权利。但调解又是一个双方从有争执变为无争执，从有矛盾变为相融合的过程，若时间过短，则一般不容易调解成功，因此笔者认为，诉前调解的时间应限定为一个月为宜。如调解成功，人民调解工作室不能收取任何费用，双方当事人可按前述方法确定如何履行协议；如调解不成，人民调解工作室则应将案件转至法院立案庭，由法院立案后进入诉讼程序进行审理。



（宝丰县人民法院 叶鹏）
河北省张家口市人民政府


张家口市人民政府关于印发《张家口市建筑垃圾管理办法》的通知

政字〔2009〕155号


各县、区人民政府，察北、塞北管理区管委会，高新区管委会，市直属各单位、市政府各部门：

《张家口市建筑垃圾管理办法》已经市政府研究通过，现印发给你们，请认真贯彻执行。



二○○九年十月十日


张家口市建筑垃圾管理办法


第一条 为加强城市建筑垃圾管理，改善城市市容环境，依据《中华人民共和国城市市容和环境卫生管理条例》（国务院令第101号）、《城市建筑垃圾管理规定》（建设部令第139号）和《河北省城市市容和环境卫生条例》（十一届省人大第11号公告）等有关法律、法规的规定，结合本市实际，制定本办法。

第二条 本办法适用于本市建筑垃圾的倾倒、运输、中转、回填、消纳、利用等处置活动。

本办法所称建筑垃圾是指建设单位、施工单位在新建、改建、扩建和拆除各类建筑物、构筑物、管网等以及居民装饰装修房屋过程中所产生的弃土、弃料及其它废弃物。

第三条 市建设局是全市建筑垃圾处置的管理部门，负责全市建筑垃圾处置管理的组织协调和监督检查工作，并具体负责中心城区（桥东区、桥西区、高新区）建筑垃圾的处置管理工作。

各县，宣化区、下花园区和察北、塞北管理区市容环境卫生管理部门具体负责本行政区域内建筑垃圾的处置管理工作。

桥东区、桥西区、高新区市容环境卫生管理部门负责本区域内无主建筑垃圾的清理工作。

市城管执法、规划、房管、交通、公安等部门按照各自职责配合做好建筑垃圾的管理工作。

第四条 建筑垃圾处置实行减量化、资源化、无害化和谁产生、谁负责的原则，实行统一管理，集中处置。

第五条 建筑垃圾消纳、处置、综合利用等设施的设置应纳入城区发展规划。

第六条 各级建筑垃圾管理部门根据本区域内的工程施工情况，制定建筑垃圾处置计划，合理安排各类建设工程需要回填的建筑垃圾。

第七条 处置建筑垃圾的单位应当在办理施工许可证前15日内向建筑垃圾管理部门提出申请，办理处置手续，获得城市建筑垃圾处置核准，方可处置。　

拆迁单位应携带拆迁管理部门出具的拆迁许可证向建筑垃圾管理部门提出处置建筑垃圾申请，获准许可后，方可处置。

建筑垃圾管理部门应当在接到申请后的1个工作日内作出是否核准的决定。符合条件的,予以核准，发放建筑垃圾处置核准文件；对不符合条件的,作出不予核准决定,将不予核准情况告知申请人，并说明理由。

第八条 施工现场所产生的建筑垃圾由施工单位负责处置，尚未开工的建设用地所产生的建筑垃圾由建设单位负责处置。

处置建筑垃圾的单位在规定时间内将建筑垃圾运至建筑垃圾消纳场。

第九条 处置建筑垃圾的单位申请建筑垃圾处置核准，需按有关程序完成前期审批手续后并具备以下条件：

（一）提交书面申请（包括建筑垃圾运输的时间、路线和处置地点名称、处置建筑垃圾的单位与运输单位签订的合同）；

（二）具有合法的道路运输经营许可证、车辆行使证；

（三）建设工程规划许可证、拆迁许可证、施工图纸和其他相关资料；

（四）运输车辆具备全密闭运输机械装置或密闭苫盖装置、安装行驶及装卸记录仪和相应建筑垃圾分类运输设备；

（五）健全的环境卫生和安全管理制度。

第十条 禁止涂改、倒卖、出租、出借或者以其他形式非法转让城市建筑垃圾处置核准文件。

第十一条 任何单位和个人不得将建筑垃圾混入生活垃圾，不得将危险废物混入建筑垃圾，不得擅自设立弃置场受纳建筑垃圾。

第十二条 建筑垃圾储运消纳场不得受纳工业垃圾、生活垃圾和有毒有害垃圾。

第十三条 施工单位应当及时清运工程施工过程中产生的建筑垃圾，并加强施工现场周边和出入口环境卫生管理，防止污染环境。

第十四条 居民应当将装饰装修房屋过程中产生的建筑垃圾，按物业公司或居委会指定地点堆放，物业公司或居委会负责清理,并委托有清运资格和能力的运输单位有偿清运。

第十五条 装饰装修施工单位在施工过程产生的建筑垃圾，由施工单位按照本办法规定负责处置建筑垃圾。

第十六条 运输车辆的行驶路线和时间，由各级建筑垃圾管理部门会同公安交警部门确定，并由公安交警部门签发通行证。

第十七条 处置建筑垃圾的单位在运输建筑垃圾时，应当随车携带建筑垃圾处置核准文件和公安交警部门签发的通行证，不得将建筑垃圾交给个人或者未经核准从事建筑垃圾运输的单位运输。

第十八条 运输车辆应按规定的运输路线和时间运行，运输途中不得丢弃、遗撒建筑垃圾，不得超出核准范围承运建筑垃圾。

第十九条 任何单位和个人不得随意倾倒、抛撒或者堆放建筑垃圾。

第二十条 建筑垃圾运输处置作业，应当遵循市容环境卫生作业规范和质量标准。运输建筑垃圾的车辆应有防撒落、飘扬、滴漏的措施，实行密闭苫盖,不得带泥上路。

第二十一条 工程竣工或房屋拆除后，处置建筑垃圾的单位应在十五日内将建筑垃圾全部清除，占道施工的应在工程完工后,同时清理场地,恢复原貌，并报建筑垃圾管理部门交验。

第二十二条 各类建筑工程、规划开发用地需要回填建筑垃圾的，有关单位应向建筑垃圾管理部门提出申请，申请单位应申报回填的项目及数量，由建筑垃圾管理部门统一安排调度。

第二十三条 建筑垃圾的运输、处置实行收费制度。具体收费标准按照市政府规定标准执行。

各级建筑垃圾管理部门收取的建筑垃圾处置费用于消纳场地的建设、垃圾的处置、设备更新、车辆使用和管理工作中的经费支出、零散建筑垃圾的清理及相关管理工作费用支出，实行“收支两条线”管理，专款专用。收费一律使用财政部门统一印制的票据。

第二十四条 各级建筑垃圾管理部门核发城市建筑垃圾处置核准文件，有下列情形之一的，由其上级行政机关或者监察机关责令纠正，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：

（一）对不符合法定条件的申请人核发建筑垃圾处置核准文件或者超越法定职权核发建筑垃圾处置核准文件的；

（二）对符合条件的申请人不予核发建筑垃圾处置核准文件或者不在法定期限内核发建筑垃圾处置核准文件的。

第二十五条 各级建筑垃圾管理部门的工作人员玩忽职守、滥用职权、循私舞弊的，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第二十六条 任何单位和个人有下列情形之一的，由城市管理行政执法部门作如下处罚：

（一）将建筑垃圾混入生活垃圾的，责令限期改正，给予警告，单位处3000元以下罚款，个人处200元以下罚款；

（二）将危险废物混入建筑垃圾的，责令限期改正，给予警告，单位处3000元以下罚款，个人处200元以下罚款；

（三）擅自设立弃置场受纳建筑垃圾的，责令限期改正，给予警告，单位处5000元以上1万元以下罚款，个人处3000元以下罚款；　　

第二十七条 建筑垃圾储运消纳场受纳工业垃圾、生活垃圾和有毒有害垃圾的，由城市管理行政执法部门责令限期改正，给予警告，处5000元以上1万元以下罚款。

第二十八条 施工单位未及时清运工程施工过程中产生的建筑垃圾，造成环境污染的，由城市管理行政执法部门责令限期改正，给予警告，处5000元以上5万元以下罚款。

处置建筑垃圾单位将建筑垃圾交给个人或者未经核准从事建筑垃圾运输的单位处置的，由城市管理行政执法部门责令限期改正，给予警告，处1万元以上10万元以下罚款。

第二十九条 处置建筑垃圾的单位在运输建筑垃圾过程中沿途丢弃、遗撒建筑垃圾的，由城市管理行政执法部门责令限期改正，给予警告，处5000元以上5万元以下罚款。

第三十条 涂改、倒卖、出租、出借或者以其他形式非法转让城市建筑垃圾处置核准文件的，由城市管理行政执法部门责令限期改正，给予警告，处5000元以上2万元以下罚款。

第三十一条 未经核准擅自处置建筑垃圾的或者处置超出核准范围的建筑垃圾的，由城市管理行政执法部门责令限期改正，给予警告，对施工单位处 1万元以上10万元以下罚款，对建设单位、运输建筑垃圾的单位处5000元以上3万元以下罚款。　　

第三十二条 任何单位和个人随意倾倒、抛撒或者堆放建筑垃圾的，由城市管理行政执法部门责令限期改正，给予警告，并对单位处5000元以上5万元以下罚款，对个人处200元以下罚款。

第三十三条 本办法自印发之日起施行。