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广东省人大常委会


广东省人民代表大会常务委员会关于修改《广东省人民代表大会常务委员会议事规则》的决定

（2008年5月29日广东省第十一届人民代表大会常务委员会第二次会议通过）


广东省第十一届人民代表大会常务委员会第二次会议审议了广东省人民代表大会财政经济委员会关于提请审议《广东省人民代表大会常务委员会议事规则修正案（草案）》的议案，决定对《广东省人民代表大会常务委员会议事规则》作如下修改：
第二十六条第一款修改为：“常务委员会应当在每年七月至九月期间审查和批准省人民政府提出的上一年度的本级决算草案。常务委员会每年审查和批准决算的同时，听取和审议省人民政府审计机关关于上一年度预算执行和其他财政收支的审计工作报告”。
本决定自公布之日起施行。
《广东省人民代表大会常务委员会议事规则》根据本决定作相应修改，重新公布。

广东省人民代表大会常务委员会议事规则

(1998年9月18日广东省第九届人民代表大会常务委员会第五次会议通过 根据2000年9年22日广东省第九届人民代表大会常务委员会第二十次会议《关于修改〈广东省人民代表大会常务委员会议事规则〉的决定》第一次修正 根据2007年1月25日广东省第十届人民代表大会常务委员会第二十九次会议《广东省人民代表大会常务委员会关于修改〈广东省人民代表大会常务委员会议事规则〉等三项地方性法规的决定》第二次修正 根据2008年5月29日广东省第十一届人民代表大会常务委员会第二次会议《关于修改〈广东省人民代表大会常务委员会议事规则〉的决定》第三次修正)

第一章 总 则

　　第一条 为了规范省人民代表大会常务委员会的议事制度，提高议事效率，根据《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《中华人民共和国立法法》、《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》和其他有关法律规定，结合工作实际，制定本规则。
　　第二条 省人民代表大会常务委员会（以下简称常务委员会）依照法定职权和法定程序进行工作。
　　第三条 常务委员会审议议案、决定重大事项，应充分发扬民主，实行民主集中制的原则。
　　第四条 常务委员会会议公开举行，会议的举行情况通过新闻媒介进行报道。遇有特别情况，经常务委员会主任会议（以下简称主任会议）决定，也可以不公开举行。
第五条 常务委员会制定的法规，通过的决定、决议，本省行政区域内的国家机关、社会团体、企业事业组织和公民必须严格遵守、执行。

第二章 会议的召开

　　第六条 常务委员会会议每两个月至少举行一次。遇有特别情况，可以临时召集会议。
　　常务委员会会议由常务委员会主任召集并主持。主任可以委托副主任主持会议。
　　第七条 常务委员会会议必须有常务委员会全体组成人员的过半数出席，才能举行。
常务委员会会议期间，常务委员会组成人员除因病或其他特殊原因经主任同意请假以外，必须出席会议。
　　第八条 常务委员会会议议程和日程草案，由主任会议提出，提请常务委员会全体会议通过。
　　第九条 常务委员会举行会议，应当在会议举行十日前，将开会日期和拟提交会议讨论的主要事项，通知常务委员会组成人员和有关列席人员。临时召集的会议，临时通知。
　　第十条 常务委员会举行会议期间，可安排全体会议、联组会议和分组会议。联组会议、分组会议的召集人由常务委员会会议主持人指定。
第十一条 常务委员会举行会议的时候，省人民政府，省高级人民法院、省人民检察院的负责人列席会议。
省人民代表大会各专门委员会（以下简称专门委员会）的负责人列席会议。
常务委员会副秘书长，常务委员会办事机构和工作机构的负责人列席会议。
地级以上市人大常委会主任或副主任一人列席会议。
根据会议议程的需要，可以邀请省人民政府有关部门的负责人、省人民代表大会代表和我省选出的全国人民代表大会代表以及其他有关人员列席会议。
　　第十二条 常务委员会全体会议可以设旁听席。
第三章 议案的提出和审议

第十三条 主任会议可以向常务委员会提出属于常务委员会职权范围内的议案，由常务委员会会议审议。
主任会议根据工作需要，可以委托专门委员会、办事机构和工作机构拟订有关议案草案，并经主任会议决定向常务委员会会议作说明。
　第十四条 省人民政府、各专门委员会可以向常务委员会提出属于常务委员会职权范围内的议案，由主任会议决定提请常务委员会会议审议，或者先交有关的专门委员会审议，提出报告，再提请常务委员会会议审议；或者先委托有关工作委员会进行初审，然后决定提请常务委员会会议审议。
　　第十五条 常务委员会组成人员五人以上联名，可以向常务委员会提出属于常务委员会职权范围内的议案，由主任会议决定是否提请常务委员会会议审议，或者先交有关的专门委员会审议，提出报告，再决定是否提请常务委员会会议审议；或者先委托有关工作委员会进行初审，然后决定是否提请常务委员会会议审议。
　　主任会议决定不提请常务委员会会议审议的议案，应当向常务委员会会议报告或者向提议案人说明。
第十六条 省人民代表大会决定授权常务委员会审议的议案，交有关的专门委员会审议，或者委托有关工作委员会进行初审，提出报告，然后提请常务委员会会议审议。
　　第十七条 议案经主任会议决定列入常务委员会会议建议议程后，提议案的机关、有关的专门委员会、提议案人或常务委员会的有关工作部门应当按规定在常务委员会会议举行前向常务委员会提供有关资料。
　　法规案经主任会议决定列入常务委员会会议建议议程后，应及时将有关法规草案的文本等资料送常务委员会组成人员准备审议意见。
　　第十八条 常务委员会全体会议听取关于议案的说明后，由分组会议或者全体会议对议案进行审议。提案人和其他有关机关负责人应当到会听取审议意见，回答询问。
　　第十九条 列入常务委员会会议议程的地方性法规案一般应当经三次常务委员会会议审议后再交付表决。各方面意见比较一致的地方性法规案，可以经两次常务委员会会议审议后交付表决。
地方性法规的修改案分为地方性法规修订案和地方性法规修正案。对地方性法规作较大或者全面修改的，一般采用修订案的形式；对地方性法规作少量修改的，一般采用修正案的形式。
地方性法规修订案，一般经两次常务委员会会议审议后再交付表决。地方性法规修正案、地方性法规废止案，可以经一次常务委员会会议审议即交付表决。
第二十条 常务委员会审议地方性法规案、审查较大的市地方性法规的具体程序，按照《广东省地方立法条例》的规定执行。
第二十一条 提请常务委员会审议人事任免案，应当提交提请机关正职领导人签署的书面报告、《干部任免呈报表》、拟任命人员的任职理由或者拟免职人员的免职理由，由提请机关的正职领导人到会提请任免。正职领导人如果因特殊情况不能到会，应当说明原因并委托副职领导人到会提请任免。
提请常务委员会审议的撤销职务案，写明撤职的对象和理由，并提供有关的材料。
撤职案在提请表决前，被提出撤职的人员有权在常务委员会会议上提出申辩意见，或者书面提出申辩意见，由主任会议决定印发常务委员会会议。
第二十二条 常务委员会组成人员在常务委员会会议进行中，个人提出的临时动议（包括对议案的修正案），获得四名以上常务委员会组成人员的附议时，由主任会议决定是否提请常务委员会会议审议，或者先交有关专门委员会审议，提出报告，或者先委托有关工作委员会进行初审，再由主任会议决定是否提请常务委员会会议审议。
　　第二十三条 列入常务委员会会议议程的议案，由主任会议根据审议情况，决定是否提交表决。在审议中有重大问题需要进一步研究的，由主任会议提请，经常务委员会全体组成人员过半数同意，可以暂时不付表决，交有关的委员会或者提案人进一步调查研究，提出意见，再由主任会议决定提请下次或者以后的常务委员会会议审议。
　　第二十四条 列入常务委员会会议议程的议案，在交付表决前，提案人要求撤回的，经主任会议同意，并向常务委员会报告，对该议案的审议即行终止。

第四章 听取和审议报告

第二十五条 常务委员会每年选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题，有计划地安排听取和审议省人民政府、省高级人民法院和省人民检察院的专项工作报告。
常务委员会办事机构应当将上述专项工作报告在常务委员会会议举行七日前发给常务委员会组成人员。
专项工作报告由省人民政府和省高级人民法院、省人民检察院负责人到会作报告，省人民政府也可以委托有关部门负责人到会作报告。
第二十六条 常务委员会应当在每年七月至九月期间审查和批准省人民政府提出的上一年度的本级决算草案。常务委员会每年审查和批准决算的同时，听取和审议省人民政府审计机关关于上一年度预算执行和其他财政收支的审计工作报告。
常务委员会应当在每年七月听取省人民政府关于本年度上一阶段国民经济和社会发展计划、预算的执行情况的报告。
第二十七条 常务委员会组成人员对专项工作报告的审议意见交由省人民政府、省高级人民法院或者省人民检察院研究处理。省人民政府、省高级人民法院或者省人民检察院应当将研究处理情况由其办事机构送交有关专门委员会或者工作委员会征求意见后，向常务委员会提出书面报告。常务委员会认为必要时，可以对专项工作报告作出决议；省人民政府、省高级人民法院或者省人民检察院应当在决议规定的期限内，将执行决议的情况向常务委员会报告。
常务委员会组成人员对国民经济和社会发展计划执行情况报告、预算执行情况报告和审计工作报告的审议意见交由省人民政府研究处理。省人民政府应当将研究处理情况向常务委员会提出书面报告。常务委员会认为必要时，可以对审计工作报告作出决议；省人民政府应当在决议规定的期限内，将执行决议的情况向常务委员会报告。
第二十八条 常务委员会每年选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题，有计划地对有关法律、法规实施情况组织执法检查。
常务委员会组织进行的执法检查结束后，执法检查组应当及时提出执法检查报告，由主任会议决定提请常务委员会审议。
第二十九条 常务委员会听取的专项工作报告、国民经济和社会发展计划执行情况报告、预算执行情况报告、审计工作报告、执法检查报告及审议意见，省人民政府、省高级人民法院或者省人民检察院对审议意见研究处理情况或者执行决议情况的报告，向省人民代表大会代表通报并向社会公布。

第五章 质 询

第三十条 常务委员会组成人员五人以上联名，可以向常务委员会书面提出对省人民政府及其部门和省高级人民法院、省人民检察院的质询案，由主任会议决定交由受质询机关答复。
　　第三十一条 质询案必须写明质询对象、质询的问题和内容。
　　第三十二条 主任会议可以决定由受质询机关在常务委员会会议上或者有关的专门委员会会议上口头答复，或者由受质询机关书面答复。
质询案在专门委员会会议上答复的，提质询案的常务委员会组成人员有权列席会议，发表意见。主任会议认为必要时，可以将答复质询案的情况报告印发常务委员会议。
质询案以口头答复的，由受质询机关的负责人到会答复。质询案以书面答复的，应当由受质询机关负责人签署。
提质询案的常务委员会组成人员的过半数对质询案的答复不满意时，可以提出要求，经主任会议决定，由受质询机关再作答复。
第三十三条 列入常务委员会会议的质询案，在未作出答复前，提质询案人要求撤回的，对该质询案的审议即行终止。

第六章 调查委员会

第三十四条 主任会议可以向常务委员会提议组织关于特定问题的调查委员会，提请常务委员会审议。
五分之一以上常务委员会组成人员书面联名，可以向常务委员会提议组织关于特定问题的调查委员会，由主任会议决定提请常务委员会审议，或者先交有关的专门委员会审议、提出报告，再决定提请常务委员会审议。
第三十五条 调查委员会由主任委员、副主任委员和委员组成，由主任会议在常务委员会组成人员和省人民代表大会代表中提名，提请常务委员会审议通过。调查委员会可以聘请专家参加调查工作。
　　第三十六条 调查委员会有权调阅有关的证据材料，询问有关人员。调查所涉及的组织和个人，应当如实提供有关材料和情况。
第三十七条 调查委员会应当向产生它的常务委员会提出调查报告。常务委员会根据调查报告，可以作出相应的决议、决定。

第七章 发言和表决

　　第三十八条 常务委员会组成人员和列席会议的人员在全体会议上的审议发言，第一次发言一般不超过十五分钟，第二次对同一问题的发言不超过十分钟。事先提出要求延长发言时间的，经会议主持人同意，可以延长，但延长的时间不能超过十分钟。
　　第三十九条 常务委员会组成人员在常务委员会会议上的发言和表决，不受法律追究。
　　第四十条 常务委员会会议表决议案，采用无记名方式或其他方式。
法规案、人事任免案采用无记名表决方式，撤职案采用无记名投票方式。
　　人事任免案一般实行逐人表决；但经当次会议到会的常务委员会组成人员多数同意，也可以实行合并表决。
　　第四十一条 交付表决的议案，有修正案的，先表决修正案。
第四十二条 表决议案需有常务委员会全体组成人员的过半数出席方为有效，获常务委员会全体组成人员过半数赞成方为通过。
　　常务委员会组成人员对议案可以投赞成票或者反对票或者弃权票。
　　表决结果由会议主持人当场宣布。

第八章 公 布

第四十三条 省人民代表大会及其常务委员会通过的地方性法规公布后，应当及时在常务委员会公报和《南方日报》上刊登。
较大的市的地方性法规公布后，应当及时在本级人民代表大会常务委员会公报和本行政区域范围内发行的报纸上刊登。
　　决定、决议应当自通过之日起五日内在《南方日报》刊登。
　　第四十四条 任职、免职或者撤职，以常务委员会通过之日为准，由常务委员会以公告或者其他方式公布，并以正式文件通知提请机关。
　　第四十五条 地方性法规公布后，常务委员会机关应印制一定数量的单行本免费向公众提供。

第九章 附 则

　　第四十六条 本规则自公布之日起施行。1988年6月18日广东省第七届人民代表大会常务委员会第二次会议通过的《广东省人民代表大会常务委员会议事规则（试行）》同时废止。
在法律上界定农民的概念是研究农民权益法律保护的逻辑起点，也是制定有关农民权益保护法 的前提条件。所谓农民权益保护立法，是专设为保障“农民”权益而制定的法律。因此，农民这一概念的法律界定应该是农民权益保护立法首先要解决的基本问题。但是法学界对此重要概念并没有引起足够的重视，他们在忙于大胆设想如何构建农民权益的法律保护制度时，却对农民这一基本概念或是轻描淡写，或是避而不谈。 如此缺乏厚实基础所构建的法律大厦势必在顷刻之间有坍塌的危险。值得庆幸的是，其他学科如经济学、政治学、历史学，尤其是在中国刚刚兴起的农民学 对农民这一概念问题展开了较多的探讨。借鉴有关成果，在法律上可以展开对农民概念和内涵进行较深入的探讨。本文探讨的问题主要是：（1）农民的本质内涵，即农民的一般含义。（2）农民的本质内涵与法律的关系，即农民的本质内涵是否可以直接引入到法律并以此来界定农民的法律内涵。（3）如果农民不宜作为法律上的概念，在法律上究竟如何才能保护能农民权益。经过一番探讨之后笔者认为，在法律上我们不宜界定“农民”这一概念，即使存在所谓的法律界定也是与法律基本原则相违背的。进而，笔者对当前我国有关农民权益保护立法等有关问题进行了反思，并对农民权益保护提出新的进路。

一、 什么是农民？

什么是农民，这一问题看似简单，实际上却十分复杂。从20世纪70年代开始，人类学家和农民学家对此问题就一直争论不休，迄今为止仍然没有一个统一的结果。人类学家布洛克指出，人们在议论究竟什么是农民时面临着巨大的困难。 这直接导致的结果就是人们在研究农民问题时所针对的对象可能完全不是同一个事物。一些人在谈论农民的时候，其实他们是在谈论城里人；而另一些人在谈论城里人的时候，其实他们是在谈论农民。
（一）几种典型的界定方法
纵观国内外各种关于农民内涵的叙述，给农民下定义一般有如下几条标准：
1、职业标准。作为一种职业的“农民”，他与“工人”、“商人”、“渔民”、“牧民”、“医生”等是并列的概念。农民一个很明显的（也是非常直观的）特点就是从是农业劳动。既然是农民，当然主要的职业就是从指农业生产。我国的《辞海》对农民的解释是，“直接从事农业生产的劳动者，……主要指集体农民。” 《现代汉语词典》对农民的解释是，“在农村从事农业生产的劳动者。” 我国学者也多是从职业的角度对农民概念进行界定的。“农民是具有农业户口、居住在农村、从事劳动生产的劳动者。这里需要指出的是，农民一般应同时具备上述三个特点，尤其是‘从事农业生产’一条必不可少。” 有些学者认为农民有狭义和广义之分，狭义的农民概念是，“个人或集体占有或部分占有生产资料，长时期直接从事农业生产为主的劳动者。”广义的农民概念是，“长时期从事农业生产为主的劳动者。” “农民，应该说是一个职业概念，它是指从事农业生产劳动和取得土地经营收入的那部分劳动者。” 这些解释都是从农民这一职业的角度对农民概念作出的阐述，可以看出农民的都是从事农业有关的劳动者，“从事农业生产这一条必不可少”。这种观点类似于西方国家所谓的“古典主义”者的意见。把农民看作是历史上一切时代的个体农业生产者，包括古典时代农民城邦的农民、中世纪的农奴、村社社员与独立农民，直到当代的农场主，但不包括非农业生产者居民。这样的解释的优点是直观明了，但是缺点也是显而易见的——没有阐述出农民这一概念的更深层次的社会内涵。
2、经济标准。这种观点认为，农民一般是生活在一个自给自足的农业社会（农村）里面，但是这并不能说农民就不介入货币和市场关系。在满足了自给性消费之后，农民或多或少地与社会发生经济交往，根据价格、供求关系和成本与收益关系作出生产、消费上的抉择，力图对资源作出最适度的运用。 农民在经济上的主要特征有：一是农民的生产在一定程度上是为了满足自家消费的需要。在这方面，他与生产、消费、工作和居住截然分开的现代都市居民明显不同。二是农民的家庭作为一个追求利润的单位，必须根据价格、供求和成本与收益来作出生产上的抉择。在这方面，农民的“农场”具备一些类似资本主义的特点。三是农民自己消费后的剩余产品被用来供非农业部门的消费需要。农民这几个方面的特征决定了农民既是一个维持生计的生产者，也是一个利润的追求者，当然更是一个受剥削的耕作者。
3、政治标准。在政治上，农民是作为一个阶级，即农民阶级而存在。在这个意义上的农民与城市工人、资产阶级等构成了并列概念。在西方国家他们同时被视为“理性小农”或“便士资本家”，因为他们与城市的小生产者(即小资产阶级）具有共同的属性。作为“小资产阶级”，他们通常被看作是介于资产阶级与无产阶级之间的“中间阶层”。农民作为特定关系中的成员，在权威的关系中，在某种程度上出于从属的地位，受外部权势的支配，要服从有权阶级的法令和要求，并且必须把自己的一部分收入交纳给这些阶级。马克思主义学者把“农民”定义为特定生产关系中的一个阶级，即中世纪的农民阶级。这个定义既不包括“农业社会”的非农业生产者，也不包括非农业社会的农民(如当代美国农民)。 在当代西方的马克思主义农民学中对农民概念的界定有七条标准：（1）农民作为主要耕作者，占有——无论是否他们自己的——农业生产工具，自给自足并一般地生产得比维持生计与自身再生产所需的更多。（2）农民非奴隶，不是他人的财产，但可以是也可以不是农奴或隶属民。（3）农民他们在多种多样的条件下占有土地，他们可以是所有者、租地者(交纳货币、实物或分成租，并附以或不附以劳役)或自主佃农。（4）农民主要使用家庭劳动，偶尔也有限地使用奴隶或雇佣劳动。（5）他们通常加入比家庭更大的单位，一般是村社。（6）农村中的辅助性工匠可以仍作为农民本身来看待。（7）农民在不同程度上受上层压迫阶级包括国家组织的剥削。
4、社会——文化标准。农民是社会传统文化一部分，在文化和道德关系中，他们是文化的坚定继承者和维护者。在这意义上的“农民”是指前工业社会或市民社会中的成员，强调他们的传统性，而不是职业性。因此，在前工业社会尽管居住在城市，有“城市”居民的生活方式，但是他们还是被认为是农民。而在当代美国的农业成产者——家庭农场主就不在“农民”之列。“同时由于它是个‘前私法(罗马法)’的社会类型，私法意义上的所有制关系以及建基于其上的‘阶级’定义也不能用来界定它。因而它与其说是介于资产阶级与无产阶级之间的一个‘阶级’，不如说是处于由资产阶级与无产阶级组成的现代市民社会之外的一种‘社会’”。
（二）农民概念的本质属性
以上是学者们从四个不同的标准给农民概念的阐释，我们从中可以看出，农民（peasants）的本质属性在于他的社会性，而不是他的职业特征。“农民首先是一种卑贱的社会地位，一种不易摆脱的低下身份，即使一个农民改变了其经营形式，改变了他在经济行为中的角色，乃至改变了职业，只要他没有改变那种低下的身份等级，他就仍然是一个peasant，就仍然会听到社会向他说：‘喂，你是乡下人！’”
首先，我们可以从“农民”这个词的词源上来考察。在古汉语中，甲骨文和金文时代就已经分别有了“农”与“民”这两个词。根据说文解字上的解释，农(?)，耕也。甲骨文作金文作 《说文》所引古文作从辰从林，或从辰从田。辰是古人用以锄草的蛤壳一类的农具。?为人手持农具耕于田中或林中，本义指“耕作”。 农民主要是作为一个职业概念，从事农耕的活动。同时，?上为“曲”，曲古音位奴。在古汉语中多为同音意通，因而曲也有“奴”意。于是“农”也有身份低下的意思。
民，众萌也。从古文之象。甲骨文作 金文作 郭沫若认为，作一左目形而有刃物以刺之。古人民盲每通训。今观民之古文．则民盲殆是一宁。然其字均作左目，而以之为奴隶之总称。 民主要是一个身份概念。“民”，古同“萌”、“氓”，指卑贱的下人，他们被上等人视为“懵懵无知”、“萌而不识”的贱者。后世便有了贱民、草民、子民等称呼，并且民与官、绅、君对举，这都显示了“民”的卑下身份。在古时绝大多数“民”当然是务农的，于是“民”在很多场合也有职业含义。因此，“农”、“民”成了近义词。“农者，民。” 如农时被称为“民时”，农事被称为“民事”，农兵被称为“民兵”，农业被称为“民业”。因此，“农者民业，民者农业，职业概念与身份等级概念混而为一了。”
相对“农”、“民”而言，作为一个词的“农民”则出现得稍晚，但它们的含义大多数可以从以上两个词引伸出来。《春秋谷梁传》记载，“古者有四民：有土民，有商民，有农民，又工民”。《吕氏春秋》记载，“古圣之中农民”。《 礼记•月令》记载，“农民毋有所使”。
以上是中国古代农民概念的基本含义，这当然是前现代的概念，具有浓厚的封建等级色彩。在现代文明社会中，这种等级制度已经不复存在了，但这种视农民为务农之“氓”的传统观念却仍然存在，并在很大程度上制约着当今农民概念的内涵。“身份低贱种地务农之人”成了中国“农民”这一概念不可缺少的构成要素。一直到现在，“中国农民”，主要不是一个职业概念，而是一个身份概念。
在西方国家，peasant一词同样更多地带有身份等级的含义。英语中的peasant在18世纪作名词用意味着“一头畜牲或一个大老粗”，作动词用意味着“附庸与奴役”。peasant来源于法语paysant一词，而法语paysant一词是对卑贱者的贬称。法语paysant一词又由拉丁语pagus派生，而该词的拉丁词意为“异教徒、未开发者、堕落者”，带有强烈的贬义。
俄国既是现代农民学发源地之一，也是一个在“农民”背景下实现现代化的国家。俄国在1861年农奴制改革（农民改革）以前，称呼俄国农民的词汇林林总总，多达10余个。其主要成分是农奴。俄语“农奴”一词为 ，其词根 意为(买卖的)契照。 即“(可)立契买卖的人”。任人买卖的人当然是奴隶身份，然而该词本无“农”之义，这是汉译时加上去的(日文著作中这个词多译作“奴隶”)。可见这个词本来也只有身份意义而没有职业意义。在农奴制时代， 与 常常通用，“国有农民”、“皇室农民”、“领主农民”，甚至“工人农民”都是农奴的组成部分。显然，它们与“农奴”一样也主要是个身份概念。在农奴制解体后，强调职业含义而不识身份含义的（词根为“土地”、耕作“，可译为农人）、 （词根为“土地”，指“种地者”）等称呼才开始流行起来。
在马克思主义文献中，尤其是在列宁的著作中经常使用农民（peasant，一般译为“宗法农民”）这个词，它蕴含的手工劳动、生产力低下的技术内涵，也蕴含着受封建主剥削的阶级内涵，但是更重要的是赋予了“农民”对共同体依附的社会学内涵。马克思在《政治经济学批判大纲》中指出：“我们越往前追溯历史，个人，从而也是进行生产的个人，就越表现为不独立，从属于一个较大的整体：最初还是……在家庭和扩大成为氏族的家庭中，后来是在……各种形式的公社中。只有到18世纪，在‘市民社会’中，社会联系的各种形式．对个人来说，才只是表现为达到他私人目的的手段，才表现为外在的必然性。” 马克思认为农民（peasant）的实质是“不独立”的、“从属于一个较大的整体”的人。这种意义上的农民最主要的特点就是农民的人身依附性，他们通过权力——依附模式而不是契约模式建立并整合一个“农业社会”。
《大不列颠百科全书》对peasantry的解释是：“小规模农业生产者的一种亚文化群，peasant与其他农业生产者不同之点就在于要受外部权势的支配。这种使其整合于更大社会的方式通常被认为是定义peasantry的标准，虽然有些作者在给peasant一词下定义时强调诸如自给自足或小规模生产等待征。在peasant社会，生产手段的最终支配权通常不是掌握在主要生产者手里。生产品及劳务不是由生产者直接交换，而是被提供给一些中心，重新分配。剩余的东西要转移到统治者和其他非农业者手里。……这种权力往往集户于—‘个城市中心，尽管并非永远如此。” 尽管《大不列颠百科全书》是西方诸多农民定义观点中的一种，但是它还是说明了农民更深层次的含义——一种通过“受外部权势支配”而“融入较大社会”的身份等级。这种观点与古典马克思主义关于农民（peasant）是共同体的附属物并受共同体人格化权力的支配的观点相吻合。
当然，人们在不同社会不同时期对农民的理解不是完全一样的。例如，新中国成立以后中国农民的人身依附关系在制度上已经得到了解除，农民身份发生了重大转变，他们表现出了既不同宗法农民，又不同于新式农民，也谈不上现代农民的特点。虽然如此，农民毕竟只能是农民，他无法改变自己作为权势力量从属者的地位。 不管是中国的“重农抑商”的传统，还是欧洲“颂农贬商”的学说，都改变不了一个基本的事实：农民这一概念就其主要意义而言，既不是与工、商、牧、渔并列的一种职业，也不是与业主、雇主或收购商对称的纯经济行为的另一方（承租人、受雇者或供货方），又不是与大农场之类对称的一种经营形式。

一、 农民不宜成为法律概念

法律概念是法律的构成要素之一，是人们在长期的法学研究和法律实践基础上对经常使用的一些专门术语进行抽象、概括所形成的具有特定的、具有法律意义的概念。在法律发展史上，法律概念的形成是法律文明发展的重要标志之一。人们要进行简洁明晰的法律思维，就必须使用法律概念。人们要建构自己的法学理论和法律体系，就必须使用法律概念。以“遵循先例”为基本原则的英美法法系经过数百年的发展，逐步形成了浩如烟海的判例，但整个法律体系却因缺乏精确的法律概念和系统的逻辑结构而显得杂乱无章、晦涩难懂。法律概念能够提供明确的用词的潜在规则，能够明显辨别该词所表达的现象与其他现象的区别。当然，法律概念不同于一般日常交流中的所使用的概念，法律概念一般具有确定性、法律性、中立性等特点。值得注意的是，并不是我们平时使用的所有概念都能成为法律概念。例如，“人民”是一个政治上经常使用的概念，但是在法律上一般不会使用。现在就农民这一概念不宜成为法律概念作如下论述。
（一）农民概念的模糊性与法律概念相悖
法律离不开概念，但抽象的概念只能造就抽象的正义。法律应当解决具体问题，造就具体正义。因此，确定性、具体性是法律概念的首要特征。从理论上来看，在法律上准确、系统地界定概念是我们建构法律体系的逻辑前提。从形式上看，法律最显著的特征就是它为社会提供明确的行为规范，如果法律概念出现理解上的歧义，就会导致行为人（司法者、执法者和守法者）无所适从。现代英美法法系国家为了确保概念具体化，减少概念的模糊性，他们在制定每一部法律的时候，都会有一个定义条款。这个条款一般是在法律文本的前面，而且所占的篇幅很多。中国目前制定法中很少有定义条款（有些法律中附录中偶尔有之，但是一般都很简单），定义多数由法学家来完成。由于每个人对同一概念有不同的理解，法律适用时偏差较大。
法律概念首先是一个一般概念，具有概念的内涵和外延。当然，法律概念也有与其他一般概念明显不同的特征，这也是概念之所以成为法律概念的重要原因。因此，对法律概念的界定就是对一般概念在法律上的确认。那么在界定法律概念之前，应该对一般概念的内涵和外延作出界定。只有一般概念的内涵和外延明确之后，才能进一步地在法律上界定为法律概念。法律概念的界定其实就是利用一个独立的词来给出语言上的界说，它主要是一个标明界限或使一种事物与其他事物区分开来的问题。
当然，有人可能认为法律概念不一定都是具体明确的，譬如法律上经常使用的公平、正义之类的概念，就没有具体明确的内涵和外延，迄今为止人类社会也没有为它们达成一致性意见。那么是否我们据此就可以认为，农民这一概念可以没有具体的内涵和外延呢？其实，我们仔细考察所有的法律概念就会发现，那些迄今为止没有统一内涵和外延的法律概念一直是作为一种法律原则存在的，而那些不能作为法律原则的概念（即为具体概念）一般都会有特指的对象和具体的内容。如消费者、未成年人、要约、承诺等诸多概念在法律上都应该有具体明确的含义。如果这些概念也含糊不清，那么必定会造成法律实践中的混乱。在法律适用时，法律原则上的概念是一个可以权衡的概念，而法律规范上的概念是一个非此即彼的概念。我国现行法律对“消费者”概念界定不清是导致我国司法界对什么是 “消费者”发生争论的根本原因，从而也导致在司法实践上的混乱。
农民作为法律的一个主体概念和具体概念 （很明显，农民不能成为一个原则性的法律概念）。法律主体概念必须有其特定所指（即特指）的内容。在法律上明确界定它的内涵和外延是消除理论界和实践界以后发生争议的根本途径。否则，它将成为我们法律适用时无所适从的祸根。但是从目前农民这个词所表述的内容来看，它是一个极为含糊不清的词汇：既没有确定的内涵，也没有明确的外延。
正如上所言，人类学家在界定农民概念的内涵时发生了巨大的困难，一直到现在还在争论不休但始终没有最终结果。“实际上，‘农民’的内涵也在不断发生变化，在不同的历史、文化、制度背景下，‘农民’的内涵也在不断发生变化，在不同的历史、文化、制度背景下，‘农民’的标准又呈现出一些特殊的时代特点。” 在短短的几十年时间（1949年前后到现在）内，我国农民经历了从“宗法农民”到“新式农民”，再到“转型时期的农民”的转变。 我国经过几十年的改革开放以后，农民内部开始出现了特征明显分发与分层，农民的外延变得更为复杂，出现了农民企业家、农民工人、农民知识分子等不同称号以及东部、中部与西部的农民之间的差别。尽管国内外的学者们从不同角度和不同标准都对农民的概念内涵进行了解说，但是这些解说在帮助我们界定农民的概念时都无能无力。农民概念本身内涵的不确定性与外延的复杂性为我们在法律上确定农民概念设立了第一道难以逾越的障碍。
我国学界最为常用的方法就是从职业的角度来界定农民的概念，“从事农业生产”是这一概念的核心。依据这条标准，凡是从事农业生产的人员就是农民，不从事农业生产的人员就不是农民。从职业的角度确实能确定农民所特指的范围，但是在法律上却会使得农民权益保护落空。农民权益保护立法的一个重要目的——也是制定农民权益法的一个重要激发因素——就是保护“农民工”权益。如果按照农民职业标准来认定农民，就会使“农民工”变得不再是农民（他们大部分不从事农业生产）。这样，这些“农民工”就不在农民权益保护法的保护范围之内。另外一方面也会使得一部分本是城市居民（按照我们现在户籍的标准）的人，反而享受到农民权益法的所规定的权益，如在国营农场、林场、牧场等从事农业生产的“国家工作人员”。一般认为他们是城市居民，但是由于他们从事的农业生产就变成了农民。此外，根据我国现有的有关规定，农民的孩子还是农民。那么对这些农民的未成年孩子是否适用农民权益保护法的问题也变得非常棘手，因为农民的未成年孩子并不直接从事农业生产。产生这种困难的原因是农民是一个很笼统、很模糊的概念，我们既可以用它指一个个人，也可以指一个家庭（农户），一个经济单位，一个群体或阶级。在农民权益保护立法时我们无法确定在什么情况下是指一个经济单位，在什么情况下是指一个单独的个人。譬如，我国现有的法律在使用农民承包土地权益时，“农民”大多数情况是指作为一个家庭单位使用的，因为这时候只有农民家庭的户主在承包合同上签字。而在保护“农民工”权益时，这里的“农民”指的是单独的个人，因为这时的农民作为自然人与用人单位等发生关系。
造成以上诸种现象的根本原因在于“从事农业生产”不是农民的本质特征。作为一种职业，社会中的任何人只要他具备从事这一职业的资格，都可以从事这一职业。而作为一部保护职业有关权益的法律肯定会对所有从事这一职业的任何人进行保护，而不管他是农民、工人或干部，穷人或富人。因此，从职业角度出发来界定农民，必然会使不从事农业生产的“农民”（在我们的观念中他们是农民，如民工）得不到农民权益保护法的保护，而使从事农业生产的“非农民”（在我们的观念中他们不是农民，如国营农场的工人）却得到了农民权益法的保护。这种不是从“农民”的本质入手界定的定义的结果必然导致“农民”外延的不确定性。
此外，值得一提的是我国现实中认定农民有一个极为简单的办法——户籍标准。自1958年1月《中华人民共和国户口管理条例》正式实施以后，中国形成了农村户口和城市户口“二元结构”的户籍管理体制。凡是具有城镇户口的居民（不管他从事何种职业）就是城市居民；具有农村户口的居民（不管他从事何种职业）就是农民。这是我国目前法律上确认农民的唯一标准。与世界上绝大多数国家相比，我国的户籍管理除了执行人口家庭的登记职能外，还与就业、医疗、住房等多项社会福利待遇紧密相关。很明显，我国农民主要不是一个职业概念，而是一个身份概念。凡是具有农民身份的人，即使他们不从事农业生产，就不能享受“城市人”的福利待遇。“二元结构”的户籍管理体制把中国分割成城市和农村两个完全不同的世界，使中国形成城乡二元社会结构的重要原因。就是那么一个小小的户口簿，如同横亘在城镇与农村人口之间一堵无形的让人难以逾越的“城墙”，曾使中国亿万农民充满着痛楚的回忆。因此，户籍制度改革已经迫在眉睫，如果我们还在使用户籍制度的标准来圈定农民的范围，实际上是我们在走向一条绝路。但是在我国法学界一边在对户籍管理制度大加笔伐 之时，另一边却在讨论农民权益法律保护时却自觉或不自觉地把农民界定在户籍的标准之内 ，这不得不值得我们深思。
（二）农民概念的本质内涵与法律概念相悖
农民概念的本质内涵与法律概念相悖是农民不能成为法律概念最根本的因素。如上所言，农民本质属性在于他的社会性，在于他低贱的身份地位。因此，具有身份等级含义的“农民”与法律概念的中立平等的要求相悖，进而违背了法律规则和法律原则的基本精神。
概念的表达需要借助语言符号，一个符号可以表达不同的意义，但不同的意义也可以用一个符号来表达。从传统中继承下来的概念、术语、名词等都是一种语言符号。这种符号与它所要表达的语义之间很有可能不完全吻合。“传统”的符号可以表达现代的语义，反之，“现代”的符号可以表达传统的语义。但是作为“传统”的符号，传统已经赋予了根深蒂固的涵义，以致现代人只要看到该语言符号，脑海中首先想到的就是传统赋予那个符号的意义。譬如在我们看到“永垂不朽”这个词时就知道它是在称赞一个伟大人物；而在我们看到“臭名昭著”这个词时就知道它是对一个恶人的贬斥。蕴含着公平正义的法律规范是借助于法律概念来表达的，而法律概念是借助语言符号来表达的。因此，法律概念所借助的语言符号应该是中性（中立）的，应该尽量避免使用带有感情色彩（褒义或贬义）或歧视的语言符号。几千年以前，我们的老祖宗就使用农民这个语言符号；几千年后的今天，我们还是使用同样的一个语言符号。符号所表示的语义虽然已经发生了一些变化（当然，总会有些东西是不会变的，要不就应该改换一个新的语言符号），但是这个语言符号没有改变。我们考察古今中外农民（peasant）一词所表达的含义无不是一种歧视的称谓，一个身份低贱的代名词。一直到今天，所谓的“农民思维”、“农民意识”等无不是一种贬称。
在英国、俄罗斯等许多国家早就改变了“农民”的符号了，譬如英语系国家现在所要表述农民时常用的一个词是farmer（农场主）。也许有些人认为符号不是很重要的，我们可以用“臭名昭著”特指一部分伟大人物，但是我们的思维定势却使得我们很难一下子转过弯来。文化传统赋予语言符号的根深蒂固的内涵是生活在社会中的人都不能随心所欲地就能摆脱的困扰。我们可以在法律中使用ABCD或甲乙丙丁这些毫无感情的、纯粹的逻辑符号来指代农民，但是我们却不能直接使用农民这个带有明显偏见和歧视的语言符号。我国有些地区现在实行的户籍改革中，把“农民”改成“居民”，一个字的改变一下子就基本上改变了“农民”的面貌。可见，语言符号的作用不可低估。当然，语言符号的改变绝对不仅仅是一个符号的改变，它有着宏大的社会背景和深厚的文化内涵。
仅仅停留在对法律概念的语义分析上是不够的。语义分析虽然给我们划定了该词的范围，但是如果忽略了该概念实际所指的对象，我们就无法加深对该概念的认识和理解。法律概念是表述法律规则和法律原则之内容的工具，在这个意义上，法律概念不是完全独立的法的要素，而依附于法律规则和法律原则。因此，我们在分析法律概念时，有两条重要的理路：一条是从法律概念出发到法律原则结束；另一条是从法律原则出发到法律概念结束。这两条理路为我们分析法律内部逻辑的自洽性和严谨性提供了空间。如果只停留在对法律原则和法律规范的分析，而没有到达法律概念分析的程度，就无法评价和批判实在法的具体内容，只会导致我们论述法律时的空洞无物和宏大叙事。如果只停留在对法律概念的分析，而没有进入法律规范和法律原则分析的程度，就无法从宏观上认识和把握实在法的体系，只会导致我们论述法律时歧义丛生和盲人摸象。
现在我们根据以上两条理路对农民的概念进行分析。首先依第一条路径，从农民概念出发进行分析法律原则。从以上论述我们已经知道，农民的本质特征在于他的社会特征，在于他的依附性和不平等性。从这一概念出发，我们可以从逻辑上推出农民权益保护立法必定在规范上确定农民那种不平等地位及其依附性权益，并对此进行特殊保护。那么农民权益保护立法所确认的农民地位及其权益很明显与其他公民是不平等的，由这样的法律规范所能分析出的法律原则必定是不平等原则。为了更好地理解这一点，我们可以把农民这个概念转换成农奴或奴隶，现在立法机关要制定一部农奴（奴隶）权益保护法，很明显这样的法律是对不平等原则的公开确认。因此，农奴（奴隶）权益保护法必定是在不平等的法律原则下制定出来的。现在我们依第二条路经从法律原则出发来分析农民的法律概念。根据法律原则的基本含义可知，法律原则对法律规范具有指导性作用，法律规范不能语法律原则相抵触。现代法律基本原则是公平、正义、平等、自由等组成，从这些原则出发，那么法律规范必定体现了公平、正义、平等、自由等法律原则，否则这些法律规范可以认为是无效的。而法律规范依赖法律概念来表达，因此可以很简单地推出法律概念必定是体现了公平、正义、平等、自由等法律原则的概念。但是很明显，农民这个概念所能体现并不是一个平等的概念，因此，农民这一概念是违背现代法律基本原则的。我们完全可以依据上述路经来分析法学的其他重要概念。如民法学中自然人的概念。我们可以很简单地推出自然人概念体现了平等、自愿、公平等民法基本原则的，是在法律中可以界定的一个概念。

二、 对农民 权益保护立法的反思

中国目前的社会仍然是一个农业社会，其生活的主体绝大多数（一般认为占80%以上）是农民，此外，其他的所谓城里人其祖籍仍然是以农村为核心。“中国不但人口绝大多数是农民，而且城市居民也多是农民的亲属，中国城市没有独立的市民文化传统，而是长期处在城乡一体的中国文化氛围中，‘城里人’包括其中的精华——知识分子，其精神深处都多少有‘农民心态’。” 这些所谓的“城里人”多数是农民的转变，并且这种转变多是一种职业的转变，而不是真正向市民（citizen）的转变。因此，许多学者早就断言“所谓中国问题的实质就是农民问题”，这是有充足根据的。反过来说，“中国农民问题的实质是中国问题”也是十分准确的。现在如果要制定农民权益保护法，那就是要制定一部保护全体（至少也是绝大多数）中国人权益的法律。显然，作为一部国内法（如果是国际法倒是尚可的）的农民权益保护法是不可能完成这项使命的。同时，这也向我们表明：如果中国的民主制度还是一个以绝大多数人意志进行统治的民主制度，那么作为绝大多数人中国农民何以成为中国社会的弱势群体？因此，所谓中国农民是弱势群体以及为这些弱势群体立法的说法，如果不是我们的无知，就是我们的自大。其实不管是从历史经验还是从现实情况来考察中国农民，他们绝对都是推动中国社会前进的一股无穷的力量。他们之所以成为“弱势群体”，不是一个能力的问题，而是一个事实的问题；不是一个天然的问题，而是一个人为的问题。他们在整体上完全有能力成为社会的强者，或者至少不比其他人弱，但是事实上却成为了我们社会中最强的弱势群体。
造成这种悖论的原因固然很多，但是法律制度（包括法治观念）是一个最主要的原因。而在法律制度方面，并不是缺少一部农民权益保护法，而是我们已有法律制度对农民权益限制太多。这些法律制度并没有提供给农民与“城里人”同等的法律地位和法律保护。譬如，我国的劳动法等有关法律法规没有给予农民与“城里人”同等的劳动就业的竞争机会以及其他福利待遇，这是导致农民工永远是弱势群体的重要原因。虽然我们的法律制度框架的设置是以全体中国公民（当然包括农民）为基础的，其目的在于保护全体中国公民的合法权利和利益，但是在具体的法律制度的设置上，我们许多的法律制度与城乡“二元”结构一样，也是一个城乡的“二元”结构。这个“二元”结构是以户籍管理条例为标准，把适用于城里人的法律制度与适用于农民的法律制度分成了两个部分。完全可以适用于整个社会的社会保障法、劳动法、选举法等诸多法律法规排除了农民的可适用性。这样，中国农民的悲惨命运实难避免。因此，现在制定所谓的农民权益保护法对农民权益保护不但无济于事，而且只会加剧对他们更大的歧视和权益更大的侵害。
（一）农民权益保护立法实是对农民权益的侵害
那些热心的人士和深怀正义感的学者们为农民权益保护立法而奔走相告，实在令人感动。但是任何事情，尤其是法律制度如果没有经过理性思考就匆匆得出结论必定会给人们带来遗憾，甚至是事与愿违。在中国，很难走出“越是重农，农民越穷；越是丰年，农民越苦”的怪圈，中国“农民问题”的历史已纪证明了这一点。主导秦朝国策的法家焚书坑儒而唯“耕战”是务，把“上农除末”的调子唱得最高，但把农民逼得走投无路群起造反，以致成为历史上最短命的统一王朝。靠农民起义上台的朱元璋张口“朕本农民”，闭口“享我农师”。然而蒙他如此推重的农民们却发出了“自从出了朱皇帝，十年倒有九年荒”的呼声。新中国成立后的50、60年代，我国农民从“同盟者”到“主力军”，从“民主革命的动力”到“蕴藏巨大的社会主义积极性”，从“亚洲的农民比欧洲的工人更先进”到“贫下中农上管改”。然而与此同时对农民的政策越来越咄咄逼人，农民的手脚越捆越死。农民的日子越过越穷。倒是在改革以后，“主力军”的调子不唱了，“上管改”的荣耀没有了，农民的处境反而大大改善。 历史一再警告我们要警惕那些名义上是维护农民权益实是侵害农民权益的行为。
制定农民权益保护法的几项前提是：（1）由于农民权益的特殊性，需要法律的特别保护；（2）农民所获得的这种特殊法律保护一般高于或低于其他主体所获得的保护；（3）存在农民的特殊权益经常受到侵害的事实，且这种侵害是由于缺乏法律所致。
根据当前一些学者的观点，农民主要有以下几项权益：（1）经济权益，主要指财产权及与土地相关的权利等。（2）政治权益，主要指选举权和结社权等。（3）社会权益，主要指劳动就业权、教育权、社会保障权等。尽管倡导农民权益保护立法的学者提出了农民有如此多的权益，但是除开与土地有关的权益（这在农业法、土地法等法律法规中已作出明确规定）比较特殊以外，其余的各项权益没有一项是独属于农民，也没有一项是独属于“城里人”。也就是说，以上各权益（土地权益除外），都为每一个中国公民（当然包括中国农民）所拥有，农民权益没有特殊性。我们的宪法及其由此产生的其它法律设置的基础是全体中国公民，而不仅仅是为了“城里人”，这些法律理所当然为所有中国公民提供了平等的法律保护。因此，我们没有理由再去为农民权益单独制定一部法律。