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吉林省交通厅关于印发《吉林省交通厅直属单位消防安全管理办法》的通知

作者:法律资料网 时间:2024-07-22 05:54:00  浏览:8919   来源:法律资料网
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吉林省交通厅关于印发《吉林省交通厅直属单位消防安全管理办法》的通知

吉林省交通厅


吉林省交通厅关于印发《吉林省交通厅直属单位消防安全管理办法》的通知

吉交发[2006]47号 


  厅直各单位: 
  为认真贯彻落实国务院《关于进一步加强消防工作的意见》,切实加强厅直各单位的消防安全管理工作,现将《吉林省交通厅直属单位消防安全管理办法》印发给你们,请贯彻执行。 
  附件:吉林省交通厅直属单位消防安全管理办法 
                       二OO六年十二月十七日 
        
         吉林省交通厅直属单位消防安全管理办法 
  第一章 总则 
  第一条 为进一步加强厅直各单位的消防安全管理工作,落实完善消防安全管理制度,消除火灾隐患,保护人民生命和公共财产安全,保障良好的工作、生产秩序,把消防安全管理纳入日常管理工作之中,积极推进消防安全管理制度创新、机制创新和手段创新,有效预防和杜绝火灾事故的发生,依据《中华人民共和国消防法》、《机关、团体、企业、事业单位消防安全管理规定》及《吉林省消防条例》等有关法律、法规特制定本《办法》。 
  第二条 以“三个代表”重要思想为指导,认真贯彻“预防为主、防消结合”的消防工作方针,确保消防安全万无一失,为建设“平安交通”奠定坚实基础。 
  第三条 坚持以人为本,动员全员参与,抓基层、抓基础、抓防范,结合本单位实际情况,落实消防法规和《消防安全管理办法》,开展消防安全专项整治,把厅直单位的消防安全工作提高到一个新的水平。 
  第二章 厅直单位消防安全职责 
  第四条 认真贯彻“预防为主、防消结合”的方针,坚持“属地管理”、“谁主管 谁负责”和专门机关与群众相结合的原则,实行防火安全责任制。 
  任何单位和个人都有维护消防安全,保护消防设施,预防火灾,报告火警和积极参加灭火救援工作的义务。 
  第五条 厅安委会消防分委会对厅直单位消防安全,负有指导、协调、监督、检查的职责。 
  第六条 厅直各单位的主要负责人是单位消防安全第一责任人,对本单位的消防安全工作全面负责。其主要职责: 
(一)认真贯彻执行消防法规,保障本单位消防安全工作符合规定; 
(二)将消防安全工作与本单位的生产、科研、经营、管理等活动统筹安排,批准实施年度消防安全工作计划; 
(三)提供单位消防安全必要的经费和组织保障; 
(四)明确逐级消防安全责任,批准实施消防安全制度和消防安全操作规范; 
(五)掌握本单位的消防安全情况,及时处理涉及消防安全的重大问题; 
(六)根据消防法规的规定组织建立专职消防队、义务消防队; 
(七)对单位的消防安全管理工作进行奖惩; 
(八)法律法规规定应该履行的其它消防安全职责。 
  第七条 厅直各单位应当确定本单位的消防安全管理人。消防安全管理人由单位的副职担任,直接对单位消防安全第一责任人负责。其主要职责: 
(一)审核单位年度消防安全工作计划,组织实施消防安全管理工作; 
(二)组织制订单位消防安全制度和消防安全的操作规程; 
(三)审核消防安全工作需要的资金投入和组织保障方案; 
(四)组织实施防火检查和火灾隐患的整改工作; 
(五)领导管理专职消防队、义务消防队; 
(六)定期向单位消防安全第一责任人报告消防安全工作情况; 
(七)完成消防安全第一责任人交办的其他消防安全管理工作。 
  第八条 厅直单位应当确定本单位的消防安全管理职能部门并按规定设置专职消防安全管理人员,在消防安全管理人的直接领导下具体开展消防安全管理工作。 
(一)拟订单位年度消防安全工作计划,具体实施消防安全管理工作; 
(二)拟订单位消防安全制度和消防安全的操作规程; 
(三)拟订消防安全工作需要的资金投入和组织保障方案; 
(四)开展防火检查,督促消除火险隐患; 
(五)认真贯彻执行有关消防法律法规及规章制度,在职工中组织开展消防知识、技能的宣传教育和培训,提高职工防火意识和技能; 
(六)负责本单位消防设施、灭火器材和消防安全标志的维护保养,确保所有消防器具完好有效,疏散通道和安全出口畅通无阻; 
(七)落实逐级防火责任制和岗位防火责任制,制订单位灭火救援和应急疏散预案并组织实施和演练。 
(八)负责组织特殊工种和危险岗位人员进行消防知识专业培训和考核工作; 
(九)组织专职消防队、义务消防队队员学习和训练,具体负责专职消防队、义务消防队的业务管理; 
(十)组织员工扑救初起火灾,保护火灾现场,协助消防部门调查火灾原因; 
(十一)制止各种违反消防法律、法规、制度的行为,并根据情节向消防安全管理人提出处理意见; 
(十二)对在消防安全工作中做出成绩的部门和个人,提出奖励建议; 
(十三)完成消防安全管理人交办的其它消防安全工作。 
  第九条 厅直各单位员工必须严格遵守有关消防法律法规、消防安全规章制度和保障消防安全的操作规范,熟悉本岗位的火灾危险性和防火措施。对发现的火灾隐患或违反消防法律法规及规章制度、操作规程的行为,应及时向单位消防安全管理人或职能部门汇报。 
  第十条 实行承包、租赁或者委托经营、管理时,产权单位应当提供符合消防安全要求的建筑物,当事人在订立的合同中依照有关规定明确各方的消防安全责任;消防安全责任约定不明确的,除消防车通道、安全疏散设施等建筑消防设施由产权单位负责外,其它消防安全责任由承包方、承租方或受委托经营、管理的单位承担。承包、承租或者受委托经营、管理的单位应当在其使用、管理范围内履行消防安全职责。 
  第三章 消防安全管理制度 
  第十一条 厅直各单位应当按照国家有关规定,结合本单位的特点,建立健全各项消防安全制度,并严格执行。消防安全管理制度主要包括: 
(一)消防安全教育、培训制度; 
(二)防火巡查、检查制度; 
(三)安全疏散设施管理制度; 
(四)消防(控制窒)值班制度; 
(五)消防设施、器材维护保养管理制度; 
(六)火灾隐患整改制度; 
(七)用火、用电安全管理制度; 
(八)易燃易爆危险物品和场所防火防爆管理制度; 
(九)义务消防队的组织管理制度; 
(十)灭火和应急疏散预案演练制度; 
(十一)燃气和电气设备的检查和管理(包括防雷、防静电)制度; 
(十二)消防安全工作考评和奖惩制度; 
(十三)其他必要的消防安全制度。 
  第十二条 厅直各单位要监督其直管单位,制定消防安全管理制度,并监督其认真执行。 
  第十三条 厅直各单位应当通过多种形式开展经常性的消防安全宣传教育。消防安全重点单位对每名员工应当至少每年进行一次消防安全培训。组织新上岗和进入新岗位的员工进行上岗前的消防安全培训,宣传教育和培训内容应当包括: 
(一)有关消防法规、消防安全制度和保障消防安全的操作规程; 
(二)本单位、本岗位的火灾危险性和防火措施; 
(三)有关消防设施的性能、灭火器材的使用方法; 
(四)报火警、扑救初起火灾以及疏散自救逃生的知识和技能。 
  第十四条 公众聚集场所在营业、活动期间,应当通过张贴图画、广播、闭路电视等向公众宣传防火、灭火、疏散逃生等常识。 
学校应当通过寓教于乐等多种形式对学生进行消防安全常识教育。 
  第十五条 厅直各单位下列人员应当接受消防安全专门培训: 
(一)单位的消防安全责任人、消防安全管理人、消防安全管理职能部门人员; 
(二)专、兼职消防管理人员; 
(三)消防控制室的值班、操作人员; 
(四)其他依照规定应当接受消防安全专门培训的人员。 
  前款规定中的第(三)项人员应当持证上岗。 
  第十六条 厅直各单位应当每日进行防火巡查,并确定巡查的人员、内容、部位和频次。其他单位根据需要进行防火巡查。巡查的内容主要包括: 
(一)用火、用电有无违章情况; 
(二)安全出口、疏散通道是否畅通,安全疏散指示标志、应急照明是否完好; 
(三)消防设施、器材和消防安全标志是否在位、完整; 
(四)常闭式防火门是否处于关闭状态,防火卷帘下是否堆放物品影响使用; 
(五)消防安全重点部位的人员在岗情况; 
(六)其他消防安全情况。 
  防火巡查人员应当及时纠正违章行为,妥善处置火灾危险,无法当场处置的,应当立即报告。发现初起火灾应当立即报警并及时扑救。 
  防火巡查应当填写巡查记录,巡查人员及其主管人员应当在巡查记录上签名。 
  第十七条 厅直各单位应当至少每月进行一次防火检查。检查的内容应当包括: 
(一)火灾隐患的整改情况以及防范措施的落实情况; 
(二)安全疏散通道、疏散指示标志、应急照明和安全出口情况; 
(三)消防车通道、消防水源情况; 
(四)灭火器材配置及有效情况; 
(五)用火、用电有无违章情况; 
(六)重点工种人员以及其他员工消防知识的掌握及持证上岗情况; 
(七)消防安全重点部位及重大危险源登记、监控的管理情况; 
(八)易燃易爆危险物品和场所防爆措施的落实情况以及其他重要物资的防火安全情况; 
(九)消防(控制室)值班情况和设施运行、记录情况; 
(十)防火巡查情况; 
(十一)消防安全标志的设置情况和完好、有效情况; 
(十二)其他需要检查的内容。 
  防火检查应当填写检查记录。检查人员和被检查部门负责人应当在检查记录上签名。 
  第十八条 厅直各单位应当按照建筑消防设施检查维修保养有关规定的要求,对火灾自动报警、自动喷水、消火栓、泡沫、气体灭火系统,防烟、排烟系统、应急照明、安全疏散指示标志以及防火分隔等防火、灭火设施的完好有效情况进行检查和维修保养。 
  设有自动消防设施的单位,应当按照有关规定定期对其自动消防设施进行全面检查测试,并出具检测报告,存档备查。 
  第十九条 厅直各单位对存在的火灾隐患,应当及时予以消除。对不能当场整改的火灾隐患,单位应当加强监控,落实防范措施,及时制订整改方案,依法限期整改,保障消防安全。对不能确保消防安全,随时可能引发火灾或者一旦发生火灾将严重危及人身安全的,应当对危险部位停产停业整改。 
  第二十条 对以下违反消防安全规定的行为,应当责成有关人员当场改正并督促落实: 
(一)违章进入生产、储存易燃易爆危险物品场所的; 
(二)违章使用明火作业或者在具有火灾、爆炸危险的场所吸烟、使用明火等违反禁令的; 
(三)将安全出口上锁、遮挡,或者占用、堆放物品影响疏散通道畅通的; 
(四)消火栓、灭火器材被遮挡,影响使用或者被挪作他用的; 
(五)常闭式防火门处于开启状态,防火卷帘下堆放物品影响使用的; 
(六)消防设施管理、值班人员和防火巡查人员脱岗的; 
(七)违章关闭消防设施、切断消防电源的; 
(八)其他可以当场改正的行为。 
  违反前款规定的情况以及改正情况应当有记录并存档备查。 
  第二十一条 火灾隐患整改完毕,负责整改的部门或者人员应当将整改情况记录报送消防安全责任人或者消防安全管理人签字确认后存档备查。 
  第二十二条 对于涉及城市规划布局而不能自身解决的以及单位确无能力解决的重大火灾隐患,应当及时向其上级主管部门或者当地人民政府报告。 
  第二十三条 对公安消防机构责令限期改正的火灾隐患,单位应当在规定的期限内改正并写出火灾隐患整改复函,报送公安消防机构。 
  第二十四条 内部火灾事故调查组的职责是: 
(一)协助公安消防机构查明事故发生的原因、人员伤亡及财产损失情况;, 
(二)协助公安消防机构查明事故的性质和责任; 
(三)提出对事故责任者的内部处理意见; 
(四)提出事故处理及防止类似事故再次发生所应采取措施的建议; 
(五)写出事故调查报告。 
  第二十五条 厅直各单位应当按照灭火和应急疏散预案,至少每半年进行一次演练,并结合实际,不断完善预案。消防演练时,应当设置明显标识并事先告知演练范围内的人员。 
  第二十六条 发生火灾时,单位应当立即实施灭火和应急疏散预案,务必做到及时报警,迅速扑救火灾,及时疏散人员。任何部门和人员都应当无偿为报火警提供便利,不得阻拦报警。 
  各单位应当为公安消防机构抢救人员、扑救火灾提供便利条件。 
  火灾扑灭后,起火单位应当保护现场,接受事故调查,如实提供火灾事故的情况,协助公安消防机构调查火灾原因,核定火灾损失,查明火灾事故责任。未经公安消防机构同意,不得擅自清理火灾现场。 
  第二十七条 厅直各单位应当建立健全消防档案,并统一保管、备查。消防档案应当包括消防安全基本情况和消防安全管理情况。消防档案应当详实,全面反映单位消防工作的基本情况,并附有必要的图表,根据情况变化及时更新。 
  第二十八条 消防安全基本情况应当包括以下内容: 
(一)单位基本概况和消防安全重点部位情况; 
(二)建筑物或者场所施工、使用或者开业前的消防设计审核、消防验收以及消防安全检查的文件、资料; 
(三)消防管理组织机构和各级消防安全责任人; 
(四)消防安全制度; 
(五)消防设施、灭火器材情况; 
(六)义务消防队人员及其消防装备配备情况; 
(七)与消防安全有关的重点工种人员情况; 
(八)新增消防产品、防火材料的合格证明材料; 
(九)灭火和应急疏散预案。 
  第二十九条 消防安全管理情况应当包括以下内容: 
(一)公安消防机构下发的各种法律文书; 
(二)消防设施定期检查记录、自动消防设施全面检查测试的报告以及维修保养的记录; 
(三)火灾隐患及其整改情况记录; 
(四)防火检查、巡查记录; 
(五)有关燃气、电气设备检测(包括防雷、防静电)等记录资料; 
(六)消防安全培训记录; 
(七)灭火和应急疏散预案的演练记录; 
(八)火灾情况记录; 
(九)消防奖惩情况记录。 
  前款规定中的第(二)、(三)、(四)、(五)项记录,应当记明检查的人员、时间、部位、内容、发现的火灾隐患以及处理措施等;第(六)项记录,应当记明培训的时间、参加人员、内容等;第(七)项记录,应当记明演练的时间、地点、内容、参加部门以及人员等。 
  第四章 重点要害部位消防安全管理 
  第三十条 汽车客运站 
(一)候车厅 
1、候车厅内严禁吸烟,严禁使用明火。如确需使用明火,要严格执行明火申报制度,向本单位消防安全管理职能部门报告,经批准 后,严格消防安全操作规程; 
2、候车厅内应按照国家消防技术安全规范要求,在明显易取位置放置充足数量的消防器材; 
3、定期检查候车厅内各种消防设施、设备,确保完好有效; 
4、候车厅内严禁乱拉、乱扯电线,定期检查线路,按规定设置熔断装置; 
5、候车厅内安装安全门和安全通道导示牌并配备应急照明灯; 
6、根据车站规模,按规定配备专职或兼职消防安全管理人员; 
7、严禁“三品”进入候车厅。 
(二)发车场 
1、发车场内必须按规定配备充足数量的消防器材; 
2、发车场内严禁修车,严禁明火烤车; 
3、车辆停放有序,留有应急通道; 
4、严禁漏油、漏电车辆进入发车区; 
5、发车场内明显位置要设置禁止烟火的标志。 
6、营运车辆应当按规定配备灭火器。 
(三)停车场 
1、车辆按顺序在指定位置停放,不得阻塞消防车通道和埋压消火栓;车辆之间保持1.5米的安全疏散距离; 
2、配备相应种类和数量的消防器材,定期检查维修,保持完好; 
3、严禁载有易燃易爆化学危险品的机动车在停车场停放; 
4、严禁在停车场内加油、修车、洗车; 
5、严禁在停车场内吸烟和动用明火; 
6、严禁在停车场内存放汽油、柴油等燃料以及其他易燃、可燃物品。用过的油棉纱等废弃物,必须及时清理,不准存放在停车场内。 
  第三十一条 宾馆 
1、宾馆(酒店)属特种行业,人口密集而且流动性大,是防火重点单位,必须持有工商、税务、公安、消防等部门颁发的有效证件合法经营。 
2、宾馆(酒店)应设立专项资金配足配齐各种消防设施、器材,建立消防设施、器材管理档案,定期进行维修保养,保障消防器材的定位、换领、整洁、完好有效。 
3、加强职工的防火安全教育,利用各种形式宣传防火知识,增强职工的消防安全意识,提高防火、灭火技能,做到:三懂三会(懂火灾危险性,懂预防措施,懂扑救方法,会使用消防器材,会处理一般事故,会报警),六熟悉(既:熟悉本宾馆(酒店)的平面布局、建设特点、消防通道、消防水源情况,熟悉本宾馆(酒店)火灾危险性和相应防火措施,熟悉防火重点部位及存在的火灾隐患和控制方法,熟悉相关消防法律、法规、规章制度,熟悉义务消防组织建设情况及职责范围,熟悉消防设施和器材的性能、配备、定位等情况)。 
4、宾馆(酒店)应制订、完善灭火应急疏散预案,定期组织演练,随时掌握宾馆住宿、就餐的分布和流动情况,一旦发生火灾,及时引导疏散人员。 
5、宾馆(酒店)应制订疏散逃生路线示意图,并粘贴在每个部门、每个班组、每个楼层、每间客房的明显位置。 
6、宾馆(酒店)的安全出口通道均按照规范要求设置安全疏散指示标志和火灾事故应急照明。任何部门、任何人不得侵占疏散通道,禁止在疏散通道内堆放物品,严禁锁闭、封堵安全出口,确保畅通;保障应急照明设施齐全有效。 
7、宾馆(酒店)应根据本单位的实际情况,确定防火重点要害部位,如:客房、餐厅、仓库、锅炉房、配电室、公共娱乐场所等,并严密监控,专人管理;配足备齐灭火器材和设施、留足疏散通道、设置防火安全警示标志、制订防火应急预案,加强防火安全监督检查。 
8、宾馆(酒店)内消防设施、消防器材烟感、喷淋、报警、控制等系统,要保持完好,设立消防监控指挥中心,配备消防监控人员,健全消防安全规章制度,严格值班纪律,做好值班记录。严禁脱岗、睡岗。 
  第三十二条 学校 
(一)教学办公区 
1、办公楼、教学楼、图书馆等办公区域要建立健全消防安全管理制度,实行防火安全责任制,层层签定防火安全责任书。 
2、各办公区域严格按照消防安全规定配足备齐各种消防设施、器材,建立消防设施、器材管理档案,定期进行维修保养。 
3、各办公区通道口均应设置明显的紧急疏散标志、安全出口标志和应急照明设施,禁止在通道内堆放物品,确保通道的畅通。 
4、学校办公、教学等建筑内应安装烟感喷淋、自动报警、监控系统,配备专职消防监控人员,健全消防安全规章制度,实行24小时值班。 
5、学校师生、员工应严格遵守消防安全管理制度,不得在办公区域内燃烧废纸及其他物品,禁止在办公室内存放易燃易爆及化学危险物品。 
6、学校师生、员工应严格遵守安全用电管理制度,不得在办公室内私拉乱扯电气线路,禁止私自安装、维修电器设备。 
7、学校职工应积极参加本单位组织的消防安全培训,熟知本单位消防设施、器材的分布情况和消防应急预案处置程序。 
8、学校职能部门应定期组织相关人员,开展以防火为重点的安全大检查、发现隐患及时整改,确保安全。 
(二)计算机室 
1、计算机室的构造、装修、电源必须严格遵守建筑耐火等级、装饰材料、机房温度、电压稳定等有关消防规定。 
2、计算机室电气设备的安装及检查维修必须符合安全要求,要由正式电工进行操作。不得乱拉乱接电线。 
3、计算机室严禁存放酒精、汽油等易燃易爆物品;微机附近不得堆放棉丝、纸张等可燃物品;计算机室要禁止吸烟及随意动火。 
4、计算机操作完毕要及时切断电源,检修微机时,必须关闭电源,进行作业。 
5、计算机室应配备足量的灭火器材,而不能采用干粉、泡沫等使用后能造成污染的灭火器。要对微机操作人员加强安全教育和培训,使之掌握必要的防火常识和灭火技能。 
6、机房出口应设置向疏散方向开启且能自动关闭的门。并应保证在任何情况下都能从机房内打开。 
7、机房内存放记录介质应采用金属柜或其它能防火的容器。机房内存放废弃物应采用有防火盖的金属容器。 
8、机房应有防鼠、防虫措施。 
9、机房应实行24小时值班制度,值班人员随时观察设备运行状态,发现异常或设备报警,要及时按灭火和应急疏散预案处理。 
10、每月初对自动消防系统和灭火器材进行检查,确保处于良好工作状态。 
(三)学生公寓 
1、学生公寓的疏散门必须是推闩式外开门,保证消防安全。 
2、严禁私接电源,严禁存放和使用电热器具和炉具。 
3、不准私自调换、拆装室内任何电器设备,不准擅自挪用消防器材和消防设施。 
4、公寓内应做到“五无”:无电褥子、无电炉子、无吸烟现象、无违章使用明火,无易燃易爆物品。 
5、学生公寓的窗户不得安装栅栏,各通道口应设置明显的紧急疏散标志和应急照明设施,确保通道通畅。 
  第三十三条 高速公路服务区宾馆 
  服务区宾馆消防安全管理参照宾馆(酒店)消防安全管理规定实施。 
  第三十四条 高速公路服务区停车场服务区停车场消防安全管理由服务区负责人组织服务区安全管理人员实施: 
1、应在远离加油站、建筑物的安全区域设立危险品停车区,将运输易燃易爆物品的车辆与其他车辆分隔停放,并有专人负责维持秩序。 
2、消防给水管道、消火栓、消防水泵房应按国家消防技术规范设置,停车场的消火栓设置位置、与加油站或油库的间距、保护半径、消火栓间距符合有关消防安全规定。 
3、按有关消防安全标准设置灭火器、灭火毯、砂箱等消防器材。 
4、建立停车场现场管理人员24小时巡查制度,维护停车场秩序,确保疏散通道和消防车通道畅通。 
  第三十五条 油库、加油站、仓库、化学危险品库房 
(一)油库 
1、必须建立人员、车辆等出入库登记制度,严禁携带火种进库。 
2、制定岗位防火安全责任制和动用明火、消防器材设施、消防教育培训等管理制度,并认真执行。 
3、制定消防安全生产操作规程。 
4、现场管理要求 
(1)油品储存应当遵守《油库防火安全管理规则》。 
(2)油品必须分类储存。 
(3)油库周围保持清洁,与可燃性物质保持足够的安全距离,留有符合规定的消防通道。 
(4)实行严格的值班制度和交接班制度。 
(5)严禁在油库内吸烟和使用明火。 
(6)油库的管理人员(包括库工)必须进行三级安全教育,经考试合格后才能进库培训实习。实习完毕再经考试合格,按规定持有关部门发放的安全作业证后才能上岗操作。 
5、消防安全标志:仓库应当设置醒目的防火标志、指示标志。库内油品应有明确的标牌,注明油品名称、特性及数量。 
(二)加油站 
1、作业管理 
(1)加油站各作业班组的班组长是本班组的消防安全管理人员,每位员工对本工作岗位的消防安全负责。 
(2)加油员对加油期间的消防安全负责,应及时制止无关的人员进入加油站或在站内通行。 
(3)计量员应严防发生泄露、跑油问题,及时、准确做好计量、检查工作,雷雨天应停止计量,并盖严计量孔盖。 
(4)油罐车司机对油品运输过程中的消防安全负责。在运输油品前应检查车辆性能和安全设施,保证车况良好。应按指定线路运输油品,遵章驾驶,平稳运行,保持车距,防止油品飞溅。 
(5)加油员、卸油员上岗时应着防静电工作服装、鞋,戴工作帽,严禁穿带钉子的鞋和易产生静电的服装。 
  卸油员进入作业现场作业时应准备必要的防火器材。油罐车进站,卸油员应在检查油罐车安全设施合格后,方可引导油罐车进入指定的卸油现场;油罐车熄火并静置足够时间后,卸泊员、计量员、油罐车司机才能按工艺流程和消防安全规定进行作业,直至油罐车离开现场。进站加油车停稳、发动机熄火后方可进行加油作业。严禁违反消防安全操作规程给车辆、非金属容器加注汽油。摩托车加油后,应用人力将摩托车推至安全区后,方可启动。加油站上空高强闪电或雷击频繁时,不应进行加油作业。 
2、电气管理 
(1)电工应按规定持有关部门下发的专业资格上岗证书,作业中严格执行安全用电操作规程。 
(2)配电设备运行参数应符合设计要求,设备编号清晰。高压开关应设有防误操作装置及警示标志。继电保护和自动装置应灵敏可靠。绝缘支架、座、套应保持完整无裂痕。电缆沟应充沙完整,电缆头不应漏油。 
(3)爆炸危险区域和火灾危险区域内的电气设备选型、安装、电力线路敷设,应符合GB50058-92标准。爆炸危险区域边缘应设置“爆炸危险区域警示牌”。油罐及管线防雷防静电接地装置、电气设备及线路、油罐车、锅炉等设备每年应由具有资格的专业检测部门进行检测。每年雨季之前,应由当地气象部门对防雷、防静电设备和接地装置进行检查、维护。在爆炸危险区域和火灾危险区域内检查、维修及保养设备时应使用防爆工具。 
(4)对符合报废标准的设备,应及时报废及更新。 
3、火源管理 
(1)加油站区域内严禁烟火。在加油站门口应设置“严禁烟火”、“熄火加油”标志。在加油岛附近应设置“禁止打手机”标志。在油罐区应设置“禁止入内”、“禁穿钉子鞋”和“着防静电服”标志。 
(2)在加油站的爆炸危险区域和火灾危险区域内,进行下列动火施工作业时,应办理动火审批手续: 
1)电焊、锡焊、焊割; 
2)使用喷灯、火炉、液化气炉、电炉及明火照明; 
3)烧烤煨管、铸、锻、电钻、砂轮作业; 
4)熬沥青、炒沙子; 
5)机动车辆及畜力车进入罐区和危险区; 
6)使用非防爆的通讯电器设备和电动工具; 
7)其它可直接或间接产生火源的作业。 
  动火作业前,必须经本单位消防安全管理人审批,允许后方可施使。 
(三)仓库 
1、火源管理 
(1)仓库应当设置醒目的防火标志,对火源、要严加管理。仓库内严禁吸烟和使用明火。职工、外来人员和机动车辆入库,必须收留火种,禁止带入库区。进入棉麻、鞭炮、化工危险品等库区及其他火灾危险性大的库区、货场的车辆必须戴防火罩。仓库区周围50米内严禁燃放烟花爆竹。 
(2)库区如确需临时动用明火作业,必须经单位消防安全管理职能部门同意,报单位消防安全管理人批准,并落实安全防范措施,指定专人监护现场。作业结束要认真检查,不得留有火种。 
(3)仓库生活区安装、使用固定火源,必须符合安全规定,经单位消防安全管理人批准,指定专人管理、备有消防器材,做到人离火灭。对各种用火设备要定期检查、维修。经批准设置的火源不准用易燃液体引火,不准在火源附近堆放易燃物,不准靠近火源烘烤衣物。从炉内取出炽热灰烬,必须用水浇灭后,倒在指定的安全地点。 
(4)库房内因物品防冻必须采暖时,应当采用水暖。其散热器、供暖管道与储存物品保持适当距离。 
(5)商品入库应认真检查是否带有火种,特别对草包、纸包、棉包、布包类商品更要严格检查或隔离观察,如发现可疑应在安全地点开包检验。 
(6)使用过的油棉纱、油手套等粘油纤维物品以及可燃包装,应当存放在安全地点,定期清理。 
2、电源管理 
(1)仓库的电气装置必须符合国家现行的有关电气设计和施工安装验收标准规范的规定。 
(2)仓库生产、生活、库区照明用电线路必须分开。电线和电气设备必须由持有合格证的电工安装、检查、保养维修。不准乱拉临时电线,不准超负荷用电,禁止使用不合格的装置和漏电保护装置。 
(3)库房内不准设置移动式照明灯具,照明灯头应装在通道上方,商品堆垛必须与灯头保持足够的垂直距离,工作完毕切断电源。 
(4)每年定期对电线进行绝缘测试,发现电线老化、破损、绝缘不良,可能引起打火、短路等不安全因素,必须及时更新、维修。架空电线线路的下方严禁堆放物品。对各种电器设备、避雷装置要按时检测维修。对各种机械、机具易产生火花的部位要设防火装置。 
(5)库房内不准使用碘钨灯和超过规定功率以上的白炽灯等高温照明灯具及各种电器设备。库房内不准使用电炉、电烙铁、电熨斗等电热器具和电视机、电冰箱等家用电器。储存粮食、食糖、烟草、中药材等商品的库房,因工作、生产需要使用去湿机、干燥器、电熨斗、电烙铁等电器设备时,必须经单位消防安全管理人批准,并采取相应的安全措施。当使用日光灯低温照明灯具和其他防燃型照明灯具时,应当对镇流器采取隔热、散热等防火保护措施,确保安全。 
(6)库内铺设的配电线路,需穿金属管或用非燃硬塑料管保护。 
  每个库房应在库房外单独安装开关箱,并做到防雨防潮。对灰尘较多的部位必须使用防尘、防爆灯泡和保险开关,并做到人离电断。 
(四)化学危险品库房 
1、化学危险物品库宜采用单层结构建筑,要有足够数量的独立安全出口,地面平整符合贮存物品要求。库房檐口高度不低于规定值,门窗外设置遮阳板。 
2、化学危险物品仓库应根据物品性质、按规范要求设置相应的防爆、泄压、防火、防雷、报警、防晒、调温、消除静电、防火围堤等安全装置和设施。 
3、贮存易燃易爆物品的库房,必须采用合格的防爆灯具和防爆电器设备,并有经防爆电器主管检验部门核发的防爆合格证。 
4、在化学危险物品仓库担任保管、搬运工作的人员必须配备相应的防护器材及劳动保护用品。 
5、工作规范及规章制度 
(1)易燃易爆化学物品的储存单位,必须建立入库验收、发货检查、出入库登记制度。应根据GB12268-90《危险货物品名表》分类、分项储存。 
(2)具有完善的危险品库房操作规程。 
6、现场管理要求. 
(1)贮存化学危险物品的仓库要向当地公安及消防部门备案,并保持与其有畅通的通讯和报警联络。 
(2)易燃易爆化学物品的储存应当遵守《仓库防火安全管理规则》。 
(3)化学危险物品必须贮存在专用的仓库内。 
(4)化学危险物品库内只能贮存同一类化学危险物品,不同品种分类堆放。应有一定的安全距离并保证道路通畅。 
(5)对爆炸物品、剧毒物品和放射性物品应采取双人收发、双人记账、双人双锁、双人运输和双人使用的“五双”制度。 
(6)严禁在化学危险物品仓库内吸烟和使用明火。如必须动火时,化学危险物品必须全部移到安全地点,同时对仓库内进行通风或清洗,经本单位主管部门审查和签发动火证后方能实施。 
(7)化学危险物品仓库的管理人员(包括库工)必须进行三级安全教育,经考试合格后才能进入仓库进行培训实习。实习完毕再经考试合格,持有关部门核发的或本单位主管部门核发的安全作业证后才能上岗操作。 
(五)易燃易爆物品仓库 
1、露天贮藏要符合防火灭火技术条件。露天存放可燃气体,易燃液体的贮藏,首先要符合国家《建筑设计防火规范》、《建筑灭火器配置设计规范》,从设计、制造、检验、安装的每一个过程都必须符合国家有关规定,充分考虑冷却降温,消除静电,防雷防爆,防火报警和防护围堤等安全设施。 
2、防火设施要求 
(1)易燃易爆物品仓库的消防设施,灭火器的配置首先要符合《建筑灭火器配置设计规范》。 
(2)消防器材、防火警示、指示标志应按标准漆色,醒目完好。 
(3)消防设施布局合理,消防车通道宽度不小于规定值,回车道或回车场有转弯弯道,保持畅通。 
3、现场管理要求 
(1)易燃易爆物品应严格按照物品自身的贮存要求分类、分间、分堆储存,严禁将自身能形成爆炸性的物质、相互接触或混合后能引起爆炸或燃烧的物质以及灭火方法不同的物质同库储存。 
(2)在每种储存的易燃易爆物品前应注明物品的名称、数量、特征及扑救方法。 
(3)甲、乙类物品仓库不应设在建筑物的地下室或半地下室内。 
(4)单位有经公安消防机构审查合格并发给的《建审意见书》和《消防验收意见书》等必备要件。 
  第三十六条 现场消防安全管理 
(一)施工现场的消防安全由施工单位负责。 
建设工程施工实行总承包和分包的,由总承包单位对施工现场的消防安全实行统一管理,分包单位负责分包范围内施工现场的消防安全,并接受总承包单位的监督管理。 
(二)施工单位应当落实防火安全责任制,确定一名施工现场负责人,具体负责施工现场的防火工作,配备或者指定防火工作人员,负责日常防火安全管理工作。 
(三)除铁路铺轨、桥涵施工、输电线路架设、地下管线铺设、较小规模的房屋修缮工程和乡村建设工程外,施工单位应当在建设工程开工前将施工组织设计、施工现场消防安全措施和保卫方案(以下简称施工组织设计和方案)报送公安消防机构。 
(四)下列建设工程的施工组织设计和方案,由施工单位报送市级公安消防机构: 
1、国家重点工程; 
2、基建投资1亿元人民币以上的公路工程建设项目。 
上述范围以外和市级公安消防机构指定监督管理的建设工程的施工组织设计和方案,由施工单位报送建设工程所在地的区、县级公安消防机构。 
(五)施工暂设和施工现场使用的安全网、围网和保温材料应当符合消防安全规范,不得使用易燃或者可燃材料。 
(六)施工单位应当按照仓库防火安全管理规则存放、保管施工材料。 
(七)建设工程内不准存放易燃易爆化学危险物品和易燃可燃材料。对易燃易爆化学危险物品和压缩可燃气体容器等,应当按其性质设置专用库房分类存放。 
  施工中使用易燃易爆化学危险物品时,应当制订防火安全措施;不得在作业场所分装、调料;不得在建设工程内使用液化石油气;使用后的废弃易燃易爆化学危险物料应当及时清除。 
(八)施工单位应当建立健全用火管理制度。施工作业用火时,应当经施工现场防火负责人审查批准,领取用火证后,方可在指定的地点、时间内作业。施工现场内禁止吸烟。 
(九)施工单位应当建立健全用电管理制度,并采取防火措施。安装电气设备和进行电焊、气焊作业等,必须由经培训合格的专业技术人员操作。 
(十)施工单位不得在建设工程内设置宿舍。 
在建设工程外设置宿舍的,禁止使用可燃材料做分隔和使用电热器具。设置的应急照明和疏散指示标志应当符合有关消防安全的要求。 
(十一)施工单位应当在施工现场设置临时消防车道,并保证临时消防车道的畅通。禁止在临时消防车道上堆物、堆料或者挤占临时消防车道。 
(十二)施工单位应当在施工现场配置消防器材,设置临时消防给水系统。对建筑高度超过24米的建设工程,应当安装临时消防竖管,在正式消防给水系统投入使用前,不得拆除或者停用临时消防竖管。 
(十三)施工单位违反本规定,有下列情形之一的,由公安消防机构对施工单位处以警告或者2000元以上2万元以下罚款;可对单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员并处200元以上2000元以下罚款: 
1、未按规定期限向公安消防机构报送施工组织设计和方案的; 
2、施工暂设和施工现场使用的安全网、围网和保温材料不符合消防安全规范,或者使用易燃、可燃材料的; 
3、违反本规定存放、保管施工材料的; 
4、设置宿舍不符合本规定要求的; 
5、未设置临时消防车道,或者影响临时消防车道畅通的; 
6、未按本规定配置消防器材或者设置、使用临时消防给水系统的。 
(十四)施工单位违反本规定,属违反国家和本市有关施工现场管理的其他法律、法规和规章的,由有关部门依法处理。 
  第五章 奖惩 
  第三十七条 省厅每年定期组织安全检查评比。对在消防安全工作中做出突出贡献或者成绩显著的先进单位、集体和个人,给予表彰奖励: 
(一)消防安全机构健全,消防安全管理制度落实,消防设施、器材保管完好,防火安全宣传教育普及,积极参加消防安全培训,消防安全工作成绩突出的; 
(二)及时发现和消除重大火灾隐患,避免火灾事故发生的; 
(三)积极参与扑灭火灾,抢救国家和人民生命财产,成绩突出的; 
(四)在消防工作中的其他方面做出显著成绩的。 
  第三十八条 违反消防安全管理规定,有下列行为之一的,要追究单位负责人、分管领导、消防安全管理部门、当事人的责任,视情节轻重给予相应的处罚。 
(一)建筑工程生产经营场所等依法应当办理消防审批、验收合格手续而未办理或办理不完备,擅自施工、使用、开业的; 
(二)施工人员不按防火设计要求进行施工,引发火灾隐患或火灾事故的; 
(三)防火工作负责人不认真履行职责,未落实有关规章制度的,及时整改火灾隐患,致使发生火灾事故的; 
(四)违反消防安全制度和有关操作规程,引发火灾的; 
(五)消防设备、器材管理不善,挪作它用或损坏的; 
(六)贯彻消防法规不力、管理不严或玩忽职守而引起火灾事故,单位领导和直接责任人负有重要责任的; 
(七)其它违反消防法规的行为。 
  第六章 附则 
  第三十九条 本规定由省交通厅负责解释,交通行业企事业单位可参照执行。 
  第四十条 本规定自正式下发之日起施行。 
     




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刍议改革审判主体及其对民事诉讼的影响
——畅想法官精英化
(此论文曾荣获"浩英杯"法学论文竞赛二等奖,现已合编出版)
作者:刘江(华东政法学院)

“法院是法律帝国的首都,法官是帝国的王侯。”*
——[美] 德沃金


引言
我国民事审判制度改革的实践是民事审判方式改革,制度改革的目的是创造一种适应当今社会的新制度,起点比较高,难度比较大,是谋求彻底的变革,为理论界所探讨;而时务界开展的是民事审判方式改革,相对比较保守,侧重技术层面,比较务实,为司法机关所需要。民事审判方式改革大致有三个阶段:第一阶段是1988年至1991年,变职权主义诉讼模式为当事人主义诉讼模式,强调当事人的举证责任以及实行直接开庭审理。第二阶段是1991年至1998年,我国民事审判方式改革围绕民诉法展开。第三阶段是1998年至今,主要是对证据的立法的关注,最高人民法院也于2001年颁布了关于民事诉讼证据的若干规定的司法解释。
诚然,这样的民事审判方式改革是缓慢推进型的有益之举,但是时务界对民事审判制度的跨时代改革缺少足够的信心,未拿出足够的勇气,因为所涉的利益群体较大,以至于因为重重顾虑而止步不前。虽然我们实行了司法考试,一定程度上拔高了法官的任职标准,但仍有制度的漏洞和法官职业制度保障的缺位等等问题。司法改革的高潮应当是对审判权行使主体的改革,因为这才是真正实现司法公正的最为有利的保障,非此不可。此外这场改革性质上是对已有制度的“温和抵抗”(罗尔斯语),否则司法改革将难以彻底实现司法公正和确立司法威信,从而难以兑现“依法治国”,更不可能成为法治国家。

一、 对审判权行使主体的改革的现实意义
民事审判制度改革之基本目标在于使民事审判这种“国家产品”能够成为有效的满足民事纠纷解决的社会需要,以法院的裁判解决纠纷,通过公正与效率的协调,定纷止争。这种运用法律的纠纷解决机制有效运作的首要前提应当是社会对它的认同与信仰,徒法不足以自行。对于“法律信仰”最简单的理解可以是:法体现人类对正义事业和社会秩序的追求和向往,其本质上是人对社会生活的终极价值和目的的追求。对于单个法的信仰,是基于该法所具有的某些良好品质,如具有民主、自由、平等、理性、文明等价值,而对于法整体的信仰主要是对法群体两大基本功能的追求:保障和救济。对最终救济的信仰的结果是对司法的信仰,而对司法的信仰是基于对法院及法官群体的信仰。其间任何一个环节的问题都会导致司法权威的落空,而司法认同的危机是最可怕的,将意味着公民权利保障的最后一道防线的崩溃,无异于判处法律死刑,而使法律成为一纸空文。用伯尔曼教授的话来概括,即为“法律必须被信仰,否则它将形同虚设。”
之所以司法腐败现象总是一石激起千层浪,成为媒体的高频词汇,是因为司法腐败污染了正义之源,导致严重的司法信任危机。“法院一旦腐败,人民可以诉求的最后一道纠错机制便失灵了。对腐败的司法官员不断曝光、不断惩罚的浪声可以淹没腐败者,也足以把人民对法治、对国家的信心催跨。”[1]也许司法腐败只是个案,还不足以掀起对审判权行使主体的改革,但是司法主体,即法官和人民陪审员的法律素养的低下,却是普遍的。“目前中国基层法官队伍的大致有下面三个来源:一是正规院校来的学法律的或非法律的毕业生,包括大学本科和专科,但这些人数量很少,在绝大多数法院,这类人数都不到10%;二是从当地招考或政府其它部门调入法院的,这些人数大约有30%;其它的则是本文一开始说到的复转军人,大约超过50%。据某县级人民法院的一位副院长(他本人也是一位复员军人,但已从事法院工作近20年了)告知,在他们法院,甚至70-80%的人都有某种军人的经历。”[2]法官因为法学的根基不牢,即使在道德上完美无缺、政治上坚定不移,也不能把法律上的公平正义送达到当事人,因为“法律要处理的案件,涉及他人的生命、自由和财产,只有自然理性是处理不好的,更需要人工理性。法律是一门艺术,在一个人获得对它的认识之前,需要长期的实践。”[3]
此外,对审判权行使主体的改革的现实意义有助于推进和深化民事审判改革,弥补原先的不足。首先,民事审判方式改革的目的狭隘。改革是来自法院法官的呼声:法院案件多人员少,力量与任务的矛盾突出。所以改革的动机是减轻法院的工作负担(如举证责任改革),而不是为了建立高效、民主、公正的司法机制。改革审判者才是治本之道,否则,改革的正当性是值得怀疑的。改革目标的低层次会动摇人民对改革的信心,降低对改革的认同感,改革的价值缺失会阻碍改革的有效推进。其次,先前的改革,会因为司法主体的底气不足,而使改革流于枝节和浮面。司法如果不能理解支持立法上的改革,比不改革还要坏。试想体现在立法上的改革在司法上不能兑现(司法主体要负主要责任),无异于是国家对人民的公然欺骗。我之所以认为法官难辞其咎,是因为法官的法律专业素养、理念的落后、法治精神的缺位,难以真正在精神层面上与改革的价值取向契合是根本原因。当然,这里还有制度的、体制的障碍。[4]
民事审判制度作为法律制度的一部分,是法制的重要组成环节。法制的目标是法治,而健全的法律之治必须以法律信仰为支撑。法律信仰的深切机制在于“拟信”和“赋信”。拟信是起信的第一步,即对法律作出一种“信仰的姿态”。当这种对于法律的正当性预设逐步落实为法律生活的现实时,逼使实然不断接近法律的应然理想状态。法律的信仰最终是一个经由“拟信”而“赋信”的运动。[5] 行使审判权的法官所起的作用是促进当事人由“拟信”向“赋信”转变,而是否能完成这个任务,很大程度上取决于法官能否运用其法律理性、经验和智慧,把法律的好处——公平、正义等诸价值带给当事人。我们现在的法官因为自身的诸多原因还完不成这个任务。

二、对审判权行使主体的界定
这个问题在中国比较复杂,法律把审判权赋予了人民法院,[6]具体而言,审判权掌控在审判员和人民陪审员手中[7],但是法律又规定,重大疑难的案件由审判委员会讨论决定权。[8]如果将审判主体定位于法官的话,那么我们肯定要对一些现实的问题做出回答。其中,首先的问题可能是:如何处理独立审判个案的法官与审判委员会的关系?
审判委员会领导法官,这是诉讼法的规定,其缺陷主要表现在:“(1)审判委员会的委员们不一定都是民事、 经济审判方面的专家,对民法理论及民事经济审判并不是都具有专门研究。民法学博大精深,且专业性极强,一个复杂的民事案件,单靠短短数十分钟的汇报,何以窥得案件全貌。指望委员们如此匆匆浏览案件材料加讨论就对所有案件科学公正和合理的解决,岂非天方夜谭?(2)我国审判方式改革的一项重要内容是真正落实公开审判制度。 而审判委员会决定案件只是凭听取有关人士的汇报,这就难以全面了解当事人双方各自的证据和理由。大量民事经济案件由审判委员会决定,与公开审判的原则及要求背道而驰。(3)某些法官为偏袒一方当事人, 往往把案件甩给审判委员会并以带倾向性的汇报影响后者。这样,体现个人私利的判决可能经由集体决议的方式表现出来,从而有可能歪曲了审判责任制。”[9]另外,审判委员会这种制度设置,是典型的违反直接审理原则,把法官的权力架空,即审者不判,判者不审。往往还造成人为的超审限现象,影响审判效率,甚至大搞暗箱操作,造成司法不公。审判委员会的致命弱点,已十分清楚的反映出其存在对我国基本原则、制度如公开审判、辩论、回避等的公然违反和背离。那么是不是应该毫不犹豫地废除审判委员会?我想回答应当是谨慎的,需要来权衡一下利弊,看看审委会有没有必须判“死缓”的理由?笔者赞同朱苏力教授的观点:现在审判委员会在运作上已经发生变迁,由其决定的案件在法院审理中占少部分,主要是疑难案件,审判委员会逐步转向注重专业知识的讨论。在法官自身素质不够的情况下,审判委员会讨论案件亦是内部自觉的一种表现。而且,审判委员会还起着以集体名义抗拒行政干扰的作用,审判员面对干预可以把责任推到审判委员会这一集体身上。[10]所以笔者主张改革审委会(目前的权宜之计),把审委会的权力定位在建议上,而不是领导。建议权是一种非行政性、非强制性的民主权利。在法官的法律素质普遍提高后,弱化审委会的作用,从制度上保障并实现法官的独立审判,而审委会对法官的监督由法官的自律替代,发挥已有监督机制的功效,实现司法的公正。此时,审委会既然无须“辅佐”法官,从法理上讲,更不能领导法官,监督法官又成为不必要,就可以从司法舞台上淡出。
问题二,人民陪审员是否在应然上应该同法官并肩而坐,分享审判权?我国诉讼法规定,在一审的非独任审判中,人民陪审员可以成为合议庭的组成人员,且陪审员在执行陪审职务时,与审判员有同等的权利义务。可见,陪审员与审判员没有分工,权力等同(类似于参审制)。于是,问题暴露出来了,在对法官的精英化建设中,非法律精英的陪审员作为“准法官”,降低了司法队伍的素质。原本成不了法官的人,可以成为陪审员,反正只是在称谓上不同罢了。在司法活动中,“陪而不审”现象严重。“庭审中,多数陪审员只是静坐,始终不说一句话,庭审完全由审判长进行。……更有甚者,如庭审时间过长,个别陪审员打瞌睡的情况也会出现。合议时陪审员缺乏独立见解,一味盲目附和主审法官的意见,使合议流于形式。”[11]值得注意的是,陪审制在世界范围内也呈式微之势。总之,这种同法官同权式的陪审制不要也罢。除非向英美的分权式的陪审团改造,才能形成司法的大众化——陪审团对事实的判断与司法的精英化——法官对法律的运用二元对抗与制衡的格局,弥补由于精英法官所有的职业病而产生的缺陷,这是后现代法治的问题,我们还处在法治的现代化建设中,法官精英化是关键。如果担心废弃陪审制会弱化对法官的监督的话,难道我们对法官行使审判权的监督机制还少吗?有人大、人民检察院、舆论、人民监督法院,少了人民陪审制也无伤大雅,何况它所本应具有的民主、监督作用是否曾起到过,还是一个问题。这个中看不中用的人民陪审制,现在留着不仅没用,还会阻碍审判权行使主体的精英化,不改造,就该废除。虚置一种无用的制度,是一种制度性浪费,也加剧了司法资源的浪费。虽然我认为改造人民陪审制的意义不大,也不是刻不容缓的事,要移植西方的陪审制会有制度上的、文化传统上的、意识形态上的困难。在这点上笔者同梁治平先生在《法律与宗教·译者序言》中的担忧一致。
综上,我建议把审判权行使主体界定在:现阶段以法官为主体,以精英化的审委会为例外,发挥法官的主导作用,待法官精英化后,废除审委会,使法官成为审判权行使的唯一主体。人民陪审制则应当废除。

三、法官队伍的制度构建——法官精英化
法官队伍的构建的宏观目标是实现法官的精英化。法官的形象在民众心目中应当是有修养的伟人、人间的智者、社会良知的守护神,这样法官才能获得社会整体的普遍认同、支持和景仰。这样的法官便堪称精英法官。现实中,精英法官一定存在,只是凤毛麟角罢了。极少数的精英与绝大多数非精英法官共同工作,根据经济学上的“劣币驱逐良币”规律,精英会被非精英同化。所以,应当改革现在的法官制度体系,规范法官的“准入”,以确保法官人才的精良后备队伍,配备精英生长的良好土壤(靠制度建设),在司法实践中,培养出具有现代法律观的一代精英法官。同时,笔者也考虑到了改革的市场背景,并非主观唯心,不切实际,也铭记“任何制度实际上都必须通过人的自愿合作来完成的,因此如果这个制度不能让人们自愿参与到制度内来博弈,那么任何制度设计就注定失败。”[12]所以改革的思路应当是:
第一,建立法官选拔的精英标准。法律精英何出寻?贺卫方教授等人主张可以借鉴英美国家的做法,从出类拔萃的律师和检察官中选拔,虽然他们可能出于职业习惯对一方当事人有先入为主的不自觉的“偏袒”,还可能有喋喋不休的坏毛病。朱苏力教授在对从下级法院遴选法官提出反面意见的同时,但也肯定了其好处,并认为要注意初审法院与上诉法院的分工。[13] 还有统一司法考试,在一定程度上是提高了做法官的门槛,虽然也造成了大量法官人才的流失。有人戏称,都是待遇惹的祸。上述几种方案都很有建设性,虽然都不是完美方案,也可能永不会有完美的方案。这里我有一点补充,他们恰恰都忘了他们自己,法学院的老师们、教授们,你们也该出点力吧!
精英标准旨在寻觅精英法官,那么精英法官到底应当具备什么素质呢?这又是个见仁见智的难题了。香港首席大法官杨铁梁为招聘法官所设定了三个标准:“招聘法官一般都应该采用三大标准,那就是受聘人须能精于运用法学、具有法官气质和法庭内外都能行止无污,威严有加。如果有人可以通过这三大考验,那么他便是一位出色的法官,合乎社会人士要求。当然,我们还得假设他并非精神分裂、盲的、聋的或哑的,也不是三K党或其他政党成员。此外,我更假设他年龄在21岁以上,富有正义感,喜爱公平。”[14] 首席大法官的话提醒我们,精于法学与精于运用法学是两回事,前者是后者的必要非充分条件。仅仅有高学历只是一个可参考标准,还应该有司法经验、社会洞察力、敏锐的分析判断力,虽然后者很难定量分析。考虑到我国的法官现状,对于现任的未达标的法官,可以进行法学继续教育,给他们培训。我认为,法官应当活到老、学到老,不断加强理论学习和实践经验交流。
此外法官精简化理应是法官精英化的应有之意。精不仅体现在质量上,也包括人数这个可认为是外化的指标上,而我们的法官队伍太庞大(参见附表)。也许有人会担心精简法官将导致司法机关人力不足。其实,精英也是追求效率的,其对效率的追求仅次于公平正义。效率与公正不是完全对立的,而是有统一的一面的。“正义的第二种涵义——也许是最普通的涵义——是效率。”[15]“迟到的正义为非正义”正是对此最好的诠释。法院的繁重工作量还可以在改革审判方式上寻求解决办法,如《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》中关于举证责任的分配规则、自认、人民法院调查收集证据(包括鉴定)、举证时限、关于新的证据、证明标准(强调法律真实)等规定上看,都向着诉讼经济、效率上努力,还有扩大简易程序适用、采用ADR机制,这些都是解决之道。
第二,法官管理的科学化制度化。法官与法院中的其他工作人员应严格划分。书记员不能随便成为法官,就像护士不能随便成为医生;复员军人不能随便成为法官,就像护工不能随便成为医生。书记工作做得出色可以成为书记长,复员军人警务工作做得出色可以成为优秀法警或执行人员。总之,他们只能成为行政人员,决不是法官,他们是公务员,适用行政式管理。可惜现行的法官等级制度,更像是身份法官制度[16]。而法官应当用非行政式手段管理,精英法官可以自治。
第三,法官职位的坚实保障制度——法官制度的核心。这个问题早就被提出来了,我总结一下,主要概括为两点:(1)法官终身制。法官免职需要法定的理由,这就为法官解除了饭碗之虑,为法官的人格独立创造条件,形成对权力干涉的强有力盾牌,抵抗大棒干涉。(2)法官高薪制。法官可以过比较体面的生活,这就为法官解除了衣食之忧,为法官的全身心投入司法工作创造前提,探求公正与效率的平衡。在具体的制度设计时,我认为在不同级别的法官之间待遇不要差别太大,如不同法官之间地位和待遇能近似平等,那么法官就不会设法通过晋升而加薪和提高地位,法院、法官的级别独立更能得到保证。也只有责任和收益对等,法院才能留住人才,减少法官跳槽。事实上,“美国法官之所以相对说来工作比较好,就是因为他们工作起来,既没有大棒惩罚的压力,也没有胡萝卜奖励的诱惑。大棒和胡萝卜同样是不利于司法独立的。”[17] 法官终身制和法官高薪制是法院能否最终吸引到法律人才的关键,这是法院获得精英的必要对价(货币性支出),这种制度确立的同时,也营造了成为法官可期望获得的非货币性收入——尊荣、声誉和良好的社会形象等无形收益。在这种法官制度下,容易塑造法官职业的神圣性,而精英法官又会为维护自己的声望而竭力展现精英魅力,这样就会赢得社会的认同感,培养人们对司法的信心。
而社会对法官的认同,最好能从法官的公正裁判,实现诉讼正义方面产生,而不要从塑造法官的公仆形象、贴近民众、为人民全心全意服务等行政标准上获得。法官的超脱形象有利于其公正、中立品质的营造。所以,法官无须过分贴近民众,那么,在制度上就必须有所考虑。美国英国都最终赋予法官绝对特免权,使法官在执行职务时,即使其行为是处于故意,也不能追究法官的民事责任。这种制度设计企图在法官与当事人之间筑上樊篱,使两者不发生关系,法官受到特别保护。法官能摆脱当事人的纠缠,确保其独立和免受干扰。精英法官享有该特免权的理论前提是他们会正当行使它,法官只对法律和自己的良心负责。
那么,这里也有必要谈一下法官的有效约束机制是什么?我认为不是再设立一重外在监督机构,如果法官是精英的,这种外在监督是不必要的,我们的监督机制难道还少么?社会精英会更在乎自己的名节,在乎自己的荣誉,而不是“钱途”。那么司法廉洁的真正保障是什么呢?是精英的自律。“对于一个行业性群体而言,伦理道德水准的高低主要并不取决于来自外部的监督和控制,关键的环节在于是否能够建立严格的自律机制。这种自律机制是复杂因素的产物。荣誉是其中的一个重要因素……长期树立并且较少受到玷污的良好的社会形象,……共同体成员之间相互熟知所产生的来自同事的关注,与一般流俗之间适度的距离,……”[18]任何人都不能站在法律之上,包括法官自己也同样不能居于法律之上。在美国,法官们中间有一句谚语:“如果我没有被法律所制约,社会将会怎么样?”以此来约束自己的行为。显然,这是(精英)法官自律的表现。[19]
但是,我们还在实现法官精英化的过程中,适度的外在监督又是一个必要而现实的问题。因为“一切有权力的人都容易滥用权力,而且他们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”[20]在现有的诉讼制度中,上诉程序和再审程序可能是对法官最为有效的监督,与其挖空心思、千方百计再设计一层监督,还不如充分发挥已有机制的效用。叠床架屋式的层层监督是低效的,如果静思一下“谁来监督监督者?”就会明白监督不在多,而在乎有效性。而司法公开和透明又是其有效的保障。实践中,有一种“个案监督”,我认为是人大立法权粗暴干预司法的表现。司法机关受制于立法机关,直接否定了司法独立,其负面效应很大。现又有人提出人大有权弹劾不称职的法官,如果上升为立法,又配置比较充分的法定理由,如枉法裁判、受贿等情形,再辅以法定程序,也许比较可行。

四、对改革的展望——对民事诉讼的影响
行文至此,似乎都在谈法理上的问题,与标题中的“民事”若即若离,下面就重点说说精英法官这个职业共同体的形成,对民事诉讼(但不仅限于对民事诉讼)的影响,或者说因为精英法官的崛起会对民诉活动产生的积极作用(包括但不仅限于以下几点)。

1、 程序价值的确立。
目前,“大众”法官(指与精英法官相对的,未形成法律思维、习惯的一类法官)普遍存在重实体、轻程序的观念。可能是受到马克思主义认识论的影响,把实体与程序的关系,定位在“内容与形式”。A、内容决定形式,形式从属于内容;B、实体法是法的内容,程序法是法的形式;C、因此,实体法决定程序法,程序法从属于实体法。[21]这种三段论的思维,是大众法官的普遍看法,他们忽视了程序的独立价值,把程序仅视为工具,所以轻视。程序本位主义认为,评价法律程序的价值标准在于它本身是否具有一些内在的优秀品质,而不是它在确保好结果得以实现方面的有用性。理性要求法院的裁判必须建立在合理根据的基础上。裁判者在审判过程中必须将其制作的裁判结论向那些受其拘束和影响的人进行证明,使裁判的合理性和正确性得到他们的理解和信任。“正义不仅要得到实现,而且要以人们能看得见的方式得到实现。”正如法律本身的合理性必须向那些受其拘束的人予以证明一样,一项裁判也必须向那些受其影响的当事人作出合理性证明。审判是一个理性的论证和辩论过程,它要尽力说服那些其行为受到审查的人接受裁判结论的正确性和公正性。这种内在价值和意义就在于它能够为当事人通过协商、对话、论证和争辩而共同制作裁判的场合和机会,使被告人通过积极有效地参与裁判制作过程而保持一种道德主体的地位,从而成为独立自主地决定个人前途和命运的一方,其权益与国家和社会利益同样受到充分的关注、尊重和维护。[22] 程序公正重视的是“过程价值”,关注所有受程序结果影响的人是否得到其应得的待遇,实体公正重视的则是“结果价值”,其目标是使法律程序产生好的结果。程序是实体权利的最佳捍卫者,就象果肉是果壳的最好保护者。我们的法官缺少的就是这种程序正义观念,司法中即使是实体公正的判决,也往往招来怀疑和质疑,难以令当事人心悦诚服。
而精英法官会把正当程序贯彻于整个诉讼活动,因为这样至少有三个好处:首先,正当程序在事实上解消了诉讼活动追求实质公平而不得所造成的社会不满,因为法官可以巧妙地把责任推倒法律身上,义正言辞的对抗行政权力的干涉。这样,正当程序保护了法官。其次,败诉的一方当事人面对无懈可击的诉讼程序,在充分地行使了诉讼权利后,会产生对法律的尊重,因为法律先尊重了你(的权利)。最后,正当程序的弘扬,昭示了一国司法的公正,确立了民诉这种社会纠纷机制的合理性、正当性,维护了社会的安定、秩序,为市场经济发展提供了基础。
所以,精英法官的程序观念乃是深入其髓的、如同条件反射一般,是法律职业共同体的基本信念。非法证据,根据“毒树之果”理论,应当有条件地排除,不应只是学术的探讨,而应是法官的毫不犹豫的判断。程序正当是诉讼的第一要义,是实现司法公正的必要条件。
2、 精英法官的理性、经验和阅世智慧可以弥补成文法的不足,使民诉成为最合理的民事纠纷解决方式之一。
人是理性和感性的综合体,面对纷繁复杂的世界,普通大众总是感性多于理性。面对一个复杂的案件,大众倾向于同情弱者,对为“恶”人常常群起而攻之,可谓群情激昂。这样的非理性和情绪化(比如文革时期),体现在司法上则是对法治的破坏,朴素的正义往往是非正义(至少有些野蛮和非人道)。我们的法官过于大众化,往往被民愤、民意、社会效果等非理性因素牵着鼻子走,忽视了一方当事人的合法权益,造成了司法不公。而精英法官因为有良好的法学素养、司法经验,辅之以相应的制度保障,保证了其可以游刃有余的发挥其理性和智慧,减少其非理性的冲动的概率。
如果认为适法的过程,用韦伯的话是自动售货机式的,从机器的端口插入诉讼费和起诉书,从另一端就会吐出完美的判决,那么,法官只要一个普通人就可以担任。这是一个显而易见的谬误。世界上不存在万能的上帝,所以,立法活动的产物总是不完美的、滞后于社会变动的,法的确定性导致法的僵化,灵活的法面对着使人行为后果难以预期的斥责。法的诞生意味着它已停滞,就像花瓶里的鲜花,任何一部生效的法律,即使是“自然法”,也将随着时间的流逝而改变,不是被废止,就是被修改,至少被赋予了新的内涵。为了解决这对矛盾,法官就任重而道远了。这是对法官能力的极大挑战。精英法官拥有更多的经验、法律方法——尤其是法官如何判决的“法律方法”[23]——具体可包括探究法律“含义”的法律方法(适用于一般案件)和探究法律“意义”的方法(适用于疑难案件)[24],是其能胜任日益复杂审判工作的关键。
同时我们应当允许精英法官拥有自由裁量权,它符合人的认识规律并与法律发展的客观规律相适应。在一定的客观环境中填补法律漏洞是法官的任务之一,也是法官展现其个人才智的好时机。正如美国法学家庞德所说:“必须不断地检查和修改法律,以适应法律所调整的实际生活变化。如果要寻求原理,那么既要探索稳定性原理,又要探索变化性原理。”[25]我们赋予精英法官以自由裁量权,是基于对他们的信任,也是为了满足司法实践的必要代价。他们的理性、经验和智慧是让我们信任的一个前提和基础。同时,精英法官能够竭力弥补法的缺陷,使司法适应社会的需求。这一点,拥有精英法官的美国司法体系做得很到位,“南北战争后,伴随着黑奴解放、移民潮和西进运动,美国版图日益扩大。特别是随着资本主义工业化、城市化的兴起,美国的整个社会形态和结构发生了巨大的变化,即开始从农业社会向工业社会过渡。纠纷数量日益攀升,新型纠纷层出不穷。在这日新月异的年代里如何保持普通法的相对稳定性与适时的创新性成为法官无法回避的课题。以卡多佐为代表的优秀法官顺应时代的要求,引领在农业社会中形成的主要是回应前工业化时期问题的普通法向工业化社会过渡。在那急剧变革的年代里,法官以其学识、良知和面临的约束与激励完成了对普通法的适时而有效的改造,自觉地将自我定位从‘发现’法律向‘创造’法律转变。”[26]这是精英法官对社会的贡献,是法官赋予了法生命,使之具有与时俱进的品质。
3、 法官释法能力的提高有利于法官独立、司法公正及其判决的说理性权威。
适法过程中,需要法官对法律的运用、解释,这一过程中充分体现出法官的能力。法官要有水平,否则一定心虚,举棋不定,不是庭后求教同事、领导,就是询问上级法院,甚至跑到法学院来求助。这样的法官在事实上减损或丧失了确定判决的“话语权”,无异于把审判权拱手相让,是不可能独立审判的。在我国的法律解释体制中,具有立法权性质的司法解释在很大程度上包办了法官在个案中对法律的解释权,使法官在个案中对法律的解释权保留在很低的层次。这是我们的现状。法官依赖司法解释,很大程度上是因为自己的无能,法官如果都是法律精英,高院尽可放心放开手,这样才有可能为法官独立提供必要准备。“审理报告制度的废除是大势所趋。”[27]法官独立是司法独立的必要条件,要做到这点,法官精英化是首要的,其次,需要法律和法官制度为其独立加码。因为“从表层上看,司法独立是一种制度设计,而在更深的层次上,实在不过是一种力量对比所引起的后果而已。……而独立的司法是离不开一个高素质和有力量的司法群体的;这是抗衡其他社会力量影响的前提条件,否则,所谓独立云云充其量只是舞台上的道具,看起来煞有介事,在实际生活中却对不了现。”[28]我大胆地估计,当法官精英化后,可能会弱化合议制这种审判组织,而多采用独任制审理大多数民事案件,精英可以独立。
在私力救济手段效果不佳并受到严格限制的今天,人们常常寄望于权利保障的最后防线——司法救济,期望通过司法审判来保障其政治、经济与文化权利,并在权利受到威胁或侵害时法官们能提供及时、公正的裁决。司法既然担负着如此重要的社会角色,承受着如此厚重的功能期待,法官的素质便成为一个极其重要的问题。如果说法院是社会正义的最后一道防线,那么法官便是这道防线的守门人。[29]法官们对法律的理解和解释能力,决定了这道防线是否公正及其坚固程度。大众法官因为缺乏系统的法学高等专业教育,对法的解释千差万别,违反了“同样的事情同样地处理”的原则,使人们对司法无法预期,产生投机心理,司法的形式公正性荡然无存。
                财产保全概念及其种类的概述

                 北安市人民法院 钱 贵

    财产保全,是指人民法院根据利害关系人或当事人的申请,必要时也可依职权对一定财产采取特殊保护措施,以保证将来生效判决有得以实现的物质保障的法律制度。
    世界各国的民事诉讼法中几乎都规定有财产保全内容,我国也不例外。惟一不同的是财产保全制度在我国有一个发展变化的过程。在1982年的《民事诉讼法》(试行)稿中,财产保全是以诉讼保全名称作为一节规定在普通程序里。根据十年的试行经验,新《民事诉讼法》将诉讼保全改为财产保全并从分则提到了总则部分设专章加以规定。应当说现存立法例更能显示出立法的科学性和财产保全制度的重要性。
    财产保全制度有利于主动维护当事人的合法权益,有利于民事诉讼的顺利进行,也有利于保证人民法院生效判决的彻底执行。
    财产保全制度的运作并不具有随意性。它的发动和运作是有一定条件的。其基本条件是:
    第一,确有实施财产保全的客观需要。即是说不采取特殊的保全措施,即使今后形成了判决,它也只是一张“空头支票”,缺乏实现的物质基础。这种客观需要的形成或者是当事人一方的原因或者是其他原因。所谓“当事人一方的原因”是指实际控制着争议标的物的当事人,有意或无意地对该标的物转移、变卖、处分、隐匿、毁损;如房屋占有人改建房屋;涉外民事经济案件中的外国当事人将其船舶或飞行器驶离国外等。所谓“其他原因”是指除当事人行为之外的原因,如风雨侵蚀、日晒雨淋或者标的物本身可能的化学反应等使该物体发生质变。
    第二,要有人申请实施财产保全。民事诉讼法规定有权申请财产保全的人有当事人、利害关系人和人民法院。当事人包括民事诉讼中的原告和被告,也应当包括仲裁中的申请人和被申请人;利害关系人仅指尚未起诉但准备起诉的人;只有在必要时人民法院才能成为财产保全制度的发动者。我们认为,在民事审判改革的今天,应最大限度地减少法院的职权干预,充分尊重当事人的诉权,人民法院最好不要直接去发动财产保全制度。
    实施财产保全时,必须严格遵循其范围。《民事诉讼法》第94条第1款规定,“财产保全限于请求的范围,或者与本案有关的财物。”所谓限于请求的范围,是指保全的对象只能 是利害关系人或诉讼当事人在诉讼中或即将起诉后所指向的某项具体财物。例如,利害关系人或当事人双方对一“奥迪”牌汽车的所有权有争议,则利害关系人或当事人只能请求对该“奥迪”牌汽车实施保全,而不能对其他汽车实行保全。如争议的是金钱则被保全的财物的价额,应在利害关系人的权利请求或者诉讼当事人提出的诉讼请求的范围之内,不应超出权利请求或诉讼请求的标的价额,二者在数额上应大致相当。所谓“与本案有关的财物”,是指保全的财产应是利害关系人之间发生争议而即将起诉的标的物有牵连的物品。对案外人的财产不得采取保全措施;对案外人善意取得的与案件有关的财产,一般也不得采取财产保全措施。被申请人提供相应数额可供执行的财产作担保的,人民法院应当及时解除财产保全。
    二、财产保全的种类
    财产保全可以赶时间为标准分为诉前财产保全和诉讼中的财产保全。
    诉前财产保全,是指尚未起诉而实行的财产保全。诉前财产保全一般适用于情况紧急时。即是说因情况紧急,利害关系人不立即申请财产保全将会使其合法权益受到难以弥补的损害的,法律规定他可以在起诉前向人民法院申请财产保全。实践中常见的有诉讼前扣押船舶等。诉讼中的财产保全,则是当事人已经起诉人民法院已经受理案件后才采取的财产保全。
    诉前财产保全与诉讼中的财产保全既有相同之处又有明显的区别。相同之点是,二者均系财产保全法律制度;二者的目的、动因、措施乃至程序几乎都是一样的。
    不同之处有四:其一,财产保全提起的主体不同。诉前财产保全,只能由利害关系人向人民法院提出申请。发动诉讼中的财产保全的主体有二,一是民事诉讼当事人,二是人民法院。其二,财产保全提起的时间有别。诉前财产保全发生在诉讼发生之前;诉讼中的财产保全,则是诉讼系属之后。其三,法律对提供担保的要求不同。《民事诉讼法》第93条和第92条规定,诉前财产保全,申请人“应当”提供担保;诉讼中的财产保全,是“可以”责令申请人提供担保。从法律的用语看,“应当”与“可以”是有较大区别的。其四,法院作出财产保全裁定的时限不同。人民法院对诉前财产保全申请,必须在接受申请后48小时内作出裁定;对诉讼中的财产保全申请,人民法院对情况紧急的必须在48小时内作出裁定,对情况不紧急的则可以在48小时之外作出裁定。最后,财产保全措施解除的条件不同。对诉前财产保全,申请人在人民法院采取保全措施后15日内不起诉的,法院应当主动解除财产保全;对诉讼中的财产保全,则是以被申请人是否提供担保为条件。被申请人提供担保的人民法院应当解除财产保全,被申请人不提供担保的,则实施保全措施。

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